نگاهي از نظر علم اقتصاد سیاسی به لايحه بودجه 91

همچون کشتي بي‏لنگر

ابراهيم اصغرزاده . فعال سياسي و مدير مطبوعاتي.

 
[ شناسه مقاله: 3558 ]   [ موضوع: بولتن ]   [ بازدید: ۲۰۲۷ ]

شماره ۲۱، اردیبهشت ۱۳۹۱

اصغرزاده از دانشجويان تسخيركننده سفارت آمريكا در سال 1358 و چندي عضو شوراي شهر تهران بود. او دانش‌آموخته علوم سياسي است.

به نظر شما مهمترين هدف نظام بودجه‌ريزي کشور بايد:

الف – اجرايي کردن برنامه‌هاي کلان

ب – تعادل‌بخشي به دخل وخرج دولت

ج – ايجاد شفافيت و انضباط مالي

د– فراهم آوردن زمينه ثبات و رونق اقتصادي

يا شايد هيچکدام!

برخي البته اگر بر اين باور باشند که نظام بودجه‌ريزي کشور بايد «احمدي‌نژادي» باشد، تعجب نکنيد! رئيس دولت فعلي براي خودش معصوميت خودخوانده و نقش منحصر به فرد قائل است و بارها به زبان آورده که نيازي به سازمان برنامه و بودجه نداريم يا مي‌توان کل بودجه را در يک صفحه کاغذ هم جا داد! کارنامه‌ اين دولت و گزارشات ديوان محاسبات هم نشان از عدم تمايل دولت به تعهد و انضباطي است که بعدها مبناي پرسش و الزام به انطباق و پاسخگويي باشد آنچه به عنوان بودجه ارائه مي‌شود محملي است براي نمايش اينکه گفته شود دولت به برنامه‌هاي بالادستي وفادار است، بيشتر اما به ابزاري جهت چانه‌زني! و اهداف پنهاني نزديکتر است، به قول مير فندرسکي: «صورتي در زير دارد آنچه در بالاستي.»

مجلس و اصول‌گرايان حامي هم ديگر باورشان را به شعارهاي دولت براي ايجاد فرصت‌هاي شغلي، کنترل تورم، افزايش ذخاير ارزي و... از دست داده‌اند. به نظر مي‌رسد ماجراي بودجه ۹۱ در مرحله تصويب، اجرا و نظارت به چالش مهمي بيانجامد تا جايي که در غياب هر آلترناتيو ديگري، دعواي داخلي که تا قبل از اين بر محور «جريان انحرافي» مي‏چرخيد به زمين مسائل اقتصادي کشيده شود. سالي پر گفت‌وگو و پر ماجرا.

اجازه دهيد از زواياي مختلفي به لايحه بودجه 91 نزديک شويم.

بررسي اجمالي اين مجموعه ارقام و اعدادي که تحت عنوان بودجه به مجلس ارائه شده نشان مي‌دهد لايحه فاقد انسجام و شفافيت است مگر گفته شود سياست‌هاي بودجه‌اي به گونه‌اي تنظيم شده که زندگي و معيشت توده مردم را به دولت وابسته‌تر و دولت را مشروط‌تر به فروش منابع نفت و گاز ساخته است. نماد کاملي از وابستگي سير تا پياز کشور به نفت.

بخش بزرگي از درآمد دولت يا از صادرات نفت حاصل مي‌شود يا از درآمد‌هاي مالياتي. با توجه به حجم ميزان يارانه‌هاي پرداختي و توزيع پول که در واقع ماهيتاً بر خلاف وصول ماليات از مردم است، بودجه واقعي دولت نه برداشت از توليدات کالا و خدمات در داخل بلکه برداشت مستقيم و غيرمستقيم از منابع نفت و گاز کشور، قرضه از بانک مرکزي آن هم به اعتبار درآمدهاي آتي از پيش‌فروش نفت و کسر بودجه تأمين مي‌شود.

بد نيست اشاره کنم درآمد سالانه ارزي دولت آقاي احمدي‌نژاد حداقل 5/2 برابر ميانگين درآمد سالانه دولت آقاي خاتمي، 3/4 برابر دوره آقاي رفسنجاني‌، 8/4 برابر دوره نخست وزيري آقاي موسوي، و 5 برابر دوره 9 ساله آخر حيات رژيم شاه بوده است. درآمدهاي دولت فعلي در طول شش سال گذشته که شامل درآمد‌هاي حاصل از فروش نفت، خصوصي‌سازي شرکت‌هاي دولتي، فروش اوراق مشارکت و درآمد‌هاي مالياتي است به بيش از 700 ميليارد دلار رسيده است. اين رقم بي‌سابقه، دولت آقاي احمدي‌نژاد را در جايگاه ثروتمندترين دولت (چه قبل و چه بد از انقلاب) قرار داده تا جايي که دولت تصور مي‌كند قادر است طبقه اجتماعي طراز خود را بسازد و براي مديريت بهتر دنيا دست به جيب شود.

در عمل اما دولت هرچه ادعاي بلندپروازي سياسي و اقتصادي مي‌كند، آمارهاي بيشتري از وضعيت نامطلوب منتشر مي‌شود. در کنار گوش دولت که ادعا مي‌كرد: «اگر سه سال هم نفت نفروشيم کشور به خوبي اداره مي‌شود!» و ادعاي ايجاد يک ميليون و ششصد هزار شغل در سال، بانک مرکزي اما آماري را منتشر کرد که از افزايش 25 درصدي ارزش چک‌هاي برگشتي، کسري 4 ميليون توماني درآمد پولي خانوار شهري در تأمين هزينه‌ها و نبود حتا يک فرد شاغل در بيش از 22 درصد خانوارهاي ايراني خبر مي‏داد. اين همه در حالي است که هفته سوم فروردين سال 90 متوسط تغييرات قيمت سالانه مواد غذايي در تهران نزديک به 25 درصد بوده، ولي اين رقم در فروردين 91 به 35 درصد رسيده است. گفتني است با توجه به آمارهاي اعلام شده طي حدود 7 سال رياست دولت آقاي احمدي‌نژاد قيمت‌ها به طور ميانگين نزديک به 309 درصد رشد داشته است.

گزارشات رسمي تفريغ بودجه طي چندسال گذشته گوياي اين واقعيت است که غير قابل نظارت و کنترل بودن و روزمرگي از ويژگي‌هاي دولت آقاي احمدي‌نژاد است. لذا بنا بر اهداف برنامه پيش رفتن، با ماهيت چنين رفتاري در تعارض قرار مي‌گيرد. دولت هم در تشخيص وضعيت و وضعيت‌سنجي نيازهاي کشور، هم در ارزيابي و تشخيص نظام اهداف، هم در تخصيص امکانات و هم عوامل مؤثر در اجرا و برنامه‌هاي عملياتي و تنظيم سازماندهى اجرايى از فقر استراتژي و فقر برنامه رنج برده است. برنامه‌ها بلند‌مدت و راه‌حل‌هاي اجرايي اموري از هم گسسته و بدون نگاه به تأثير متقابل تصميمات اقتصادي بر يکديگراند. بالتبع بودجه‌ريزي آشفته هم که به نقل از رئيس مرکز پژوهش‌هاي مجلس «مجموعه‌اي درهم و برهم و حيرت‌آور است» آثار ويرانگري بر شاخص‌هاي کلان اقتصادي دارد.

نسبت لايحه دولت با سند چشم‌انداز و برنامه پنجم چيست؟

ظاهراً ميان موافق و مخالف در اينکه کشور به توسعه و پيشرفت نيازمند است اتفاق‌نظر وجود دارد. در لزوم رعايت سند چشم‌انداز و برنامه‌هاي پنج ساله هم و اجراي قانون ولو اينکه آن را نپسنديم کمتر کسي ترديد بخود راه مي‌دهد. پس دولت به عنوان مرجع بايد در نهايت، پيش‌بيني هزينه‌هاي اجراي برنامه را به اعتبارات مصوب قانوني تقويم كند. بودجه‌ريزي که بخشي از همين فرآيند است شامل تهيه و تنظيم و پيشنهاد، تصويب، اجرا و نظارت بر بودجه در يکسال مالي مي‌باشد. بودجه‌ريزي يک تفکر منسجم از منابع مالي محدود در برابر نيازهاي نامحدود است به طوري که ارتباطات ارگانيک و همه جانبه بين منابع مالي و غيرمالي لحاظ شده باشد. بودجه‌ريزي برآورد منطقي حجم عمليات در مقابل اعتبارات است و از اين طريق برنامه توسعه از قوه به فعل در مي‌آيد. ناگفته پيداست همين بودجه در صورت عدم رعايت قواعد به ضد بودجه تبديل شده و به مقاومت سيستماتيک در برابر توسعه دامن مي‌زند.

در سند چشم‌انداز و برنامه پنجم توسعه و سياست‌هاي ابلاغي آن، نکات کليدي وجود دارد که پايبندي به آنها امري الزامي است. مانند:

1- برقراري ارتباط کمي و کيفي ميان برنامه پنج ساله و بودجه ساليانه با رعايت شفافيت و قابليت نظارت

2- تمركززدايي، شفاف‌سازي و پاسخگويي بر همه سطوح و فرآيندهاي تصميم‌سازي و تصميم‌گيري...

3- توانمندسازي بخش‌هاي خصوصي و تعاوني، به‌عنوان محرك اصلي رشد اقتصادي

4- تلاش براي مهار تورم و افزايش قدرت خريد گروه‌هاي متوسط و كم‌درآمد جامعه

5- تغيير نقش و اندازه دولت به سطح دولتي سياست‌گذار، تسهيل‌كننده، كارآفرين و كوچك

6- دگرگوني در نظام پرداخت يارانه‌ها و پرداخت‌هاي انتقالي دولت و شفاف‌سازي يارانه‌هاي پنهان در اقتصاد

7- حضور مؤثر در بازارهاي منطقه‌اي و جهاني و مشاركت فعال در تقسيم كار بين‌الملل

8- جايگزيني صادرات فرآورده‌هاي نفت و گاز و پتروشيمي به جاي صدور نفت خام و گاز طبيعي

9- بهبود فضاى كسب و كار... ارائه مستمر آمار و اطلاعات به صورت شفاف و منظم به جامعه.

10- نظم و انضباط مالي و بودجه‌اي و تعادل بين منابع و مصارف دولت

از جمله در ماده 234 برنامه پنجم به صراحت به دولت تکليف شده است که....

«الف- رشد نرخ متوسط توليد ناخالص داخلي به هشت درصد(8درصد) در سال برسد

ب - حفظ نسبت پس‌انداز به توليد ناخالص داخلي به ميزان متوسط 40 درصد

ج- قطع وابستگي هزينه‌هاي جاري دولت به درآمدهاي نفت و گاز تا پايان برنامه هر سال 20 درصد

د- انجام اقدامات ضروري و لازم براي کاهش نرخ بيکاري به هفت درصد (7درصد)».

همچنين مطابق محاسبات مندرج در قوانين و مقررات دائمي، شاخص‌هاي اقتصادي بودجه 91 بايد به گونه‌اي بهبود يابد که رشد متوسط سالانه سرمايه‌گذاري به 10/9 درصد، صادرات صنعتي به 23/5 ميليارد دلار، سرمايه‌گذاري مستقيم خارجي به 6/3 ميليارد دلار، رشد متوسط سالانه نقدينگي به 16 درصد و نرخ متوسط سالانه تورم به 5 درصد رسانده شود.

پس پايبندي به اصول قانون اساسي و احکام قانوني برشمرده مي‌تواند ملاک راستي‌آزمايي لايحه باشد.

گم شدن آثار سياست‌هاي بودجه بر اقتصاد کلان

سياست‌هاي بودجه‌اي بر تقاضاي کل، توزيع ثروت و ظرفيت توليد کالا و خدمات در اقتصاد کشور اثر مي‌گذارد. در کوتاه‌مدت تغيير در هزينه‌هاي دولت مي‌تواند عامل تغيير در مقدار و الگوي تقاضا براي کالاها و خدمات در کشور باشد، در ميان‌مدت بودجه‌هاي سالانه مي‌تواند بر تخصيص منابع اثر بگذارد و بازده عوامل مختلف توليد را تغيير دهد. تغيير در نرخ‌هاي مالياتي قادر است بر ظرفيت‌هاي توليدي اثر بگذارد يا تغييرات ناخواسته در هزينه‌هاي مصرفي و سبک زندگي خانوار ايجاد کند. در بلند‌مدت اين سياست‌ها مي‌تواند در ايجاد ثبات اقتصادي مؤثر باشد و اقتصاد را به سمت تعادل يا اشتغال کامل هدايت کند. بنابراين تغيير در سياست‌هاي بودجه‌اي جداً اقتصاد کلان را متأثر مي‌كند. تأثير بودجه بر روند اشتغال نيز يکي از عوامل کليدي اقتصاد کلان است اگر بودجه عامل بي‌ثباتي اشتغال در اقتصاد کشور شود در نهايت الگوي مصرف جامعه و کل اقتصاد دچار تغيير مي‌شود و اين وضعيت بر روند توليد اثر مي‌گذارد به‌گونه‌اي که بخشي از ظرفيت توليدي کشور معطل مي‌ماند و فرصت‌هاي توسعه‌اي از کف ربوده مي‌شود. مع‌الاسف در شرايط فعلي سناريو و الگويي براي رديابي اثر بودجه بر اقتصاد کشور وجود ندارد. ميزان رشد اقتصادي هم به نحوه تأمين کسري بودجه بستگي خواهد داشت در صورتي که دولت نتواند کسري بودجه خود را تأمين كند و در نهايت بار بدهي‌هاي پنهان خود را افزايش دهد بيشترين آسيب به رشد اقتصادي وارد مي‌شود تأمين نشدن بخش واگذاري‌هاي مالي در بودجه تحريم‌هاي فزاينده وضعيت محدود شدن توان مديريت ارزش پول ملي مي‌تواند نرخ رشد اقتصادي را کند يا منفي کند.

در ممالک ديگر جهان که قرار است مديريت را از ما بياموزند گزارش‌هاي مربوط به اين تأثيرها را همراه با سند بودجه ارائه مي‌دهند تا كنندگان و افکار عمومي بتوانند صحيح داوري و قضاوت كنند و اولويت‌ها و روش‌هاي نفوذي بودجه را به درستي شناسايي کنند. دولت فعلي اما هيچ الزامي نمي‌بيند وضعيت را توضييح دهد حتا در تعيين مرجع رسمي انتشار ارقام و آمارهاي حساب‌هاي ملي بين بانک مرکزي و مرکز آمار جنگ و جدالي برپاست. دولت بر بسياري از مصوبات بودجه‌اي خود که مربوط به حقوق و منافع عموم جامعه است برچسب محرمانه مي‌زند و از شيوه طبقه‌بندي بهره مي‌گيرد تا دسترسي آزاد به اطلاعات براي عموم ممکن نباشد. عملکرد دولت در برداشت‌هاي مکرر سال گذشته از خزانه‌داري کل و جابه‌جايي‌ها و استقراض از بانک مرکزي که افکار عمومي از آن بي‌اطلاع مانده است مظهر کامل پرده پوشي است حتا كنندگان مجلس نمي‌دانند اگر ورق پاره‌هاي! شوراي امنيت و تشديد تحريم‌ها منجر به قطع صدور نفت و کاهش بيشتر درآمدهاي ارزي يا اخلال در مبادلات بانک مرکزي شود بايد کدام‌يک از رديف‌هاي بودجه‌اي تعديل شوند.

استخوان‌بندي و ستون فقرات بودجه دولت

در سمت منابع، ميزان استفاده از منابع حاصل از صادرات نفت، استفاده از منابع صندوق توسعه ملي، نحوه اجراي قانون هدفمند کردن يارانه‌ها و پيش‌بيني واگذاري حجم عظيم اوراق مشارکت با تضمين دولت و شرکت‌هاي دولتي و مجوز واگذاري گسترده دارايي‌هاي دولت اعم از سهام، سهم‌الشرکه، اموال و دارايي‌ها بابت بازپرداخت بدهي‌هاي دولت و در سمت مصارف، تعيين سقف هزينه‌هاي جاري و عمراني وجود دارد.

اعتبارات هزينه‌اي با 14/5 درصد افزايش به 98/5 هزار ميليارد تومان و اعتبارات عمراني (تملک دارايي‌هاي سرمايه‌اي) به رقم 38/3 هزار ميليارد رسيده که حدود 9 درصد رشد داشته است. البته رقم اعتبارات عمراني نسبت به پيش‌بيني عملکرد اين اعتبارات در سال 90 (حدود 24 هزار ميليارد تومان) حدود 60 درصد افزايش يافته است. درباره ترکيب کلي منابع و مصارف لايحه در جدول شماره 2 تصوير ارائه شده غير واقعي است. تضمين دولت براي اصل و سود 47 هزار ميليارد تومان اوراق قرضه بايد در سمت منابع و مصارف بودجه عمومي افزوده شود همچنين منابع حاصله از فروش دارايي‌هاي دولت که بايد صرف بازپرداخت تعهدات و بدهي‌هاي دولت يا شرکت‌هاي دولتي شود در تاديه ديون بايد لحاظ شود. به اين ترتيب بودجه 91 داراي حجم قابل‌توجهي کسري بوده است که از طريق انتشار اوراق مشارکت و فروش دارايي‌هاي دولت به صورت غير شفاف پوشش داده شده است.

مقايسه ارقام پيش‌بيني شده در لايحه به‌ويژه در سمت منابع با عملکرد 9 ماهه 90 بيانگر آن است که در عمل آنچه رخ خواهد داد با تصوير ارائه شده در لايحه متفاوت است. حسب عملکرد سنوات اخير عملکرد رديف‌هاي مربوط به منابع نفتي 100 درصد فرض شده است اما عملکرد منابع غير نفتي بيش از 54 هزار ميليارد تومان نخواهد بود زيرا با توجه به عملکرد 30/9 هزار ميليارد توماني درآمد مالياتي در سال 90 برآورد درآمد مالياتي سال 91 حدود 32 هزار ميليارد تومان و سود سهام شرکت‌هاي دولتي 4 هزار ميليارد تومان و ساير درآمدهاي دولت نيز در مجموع 18 هزار ميليارد تومان خواهد بود در نتيجه مجموع منابع به 121/2 هزار ميليارد تومان خواهد رسيد. در سمت مصارف با توجه به عملکرد سال‌هاي اخير پيش‌بيني مي‌شود 95 درصد رقم مصوب تحقق پيدا کند عملکرد تملک دارايي‌هاي مالي (بازپرداخت بدهي‌هاي دولت) نيز 3/3 هزار ميليارد تومان برآورد مي‌شود در نتيجه مجموع اعتبارات هزينه‌اي و مالي رقمي حدود 97 هزار ميليارد تومان خواهد بود با کسر منابع از مصارف آنچه براي اختصاص به طرح‌هاي عمراني باقي خواهد ماند مبلغي در حدود 24/3 هزار ميليارد تومان است. تراز عملياتي لايحه بودجه سال آينده کل کشور منفي بيش از 30 هزار ميليارد تومان است، يعني هزينه‌هاي بودجه‌اي، 30 هزار ميليارد تومان بيشتر از درآمدهاي بودجه‌اي پيش‌بيني شده است.

به‌رغم اراده کلي نظام براي کوچک کردن دولت و واگذاري شرکت‌هاي دولتي مشاهده مي‌شود بودجه شرکت‌هاي دولتي در لايحه نسبت سال گذشته رشد داشته و مانند سال‌هاي گذشته حدود دو برابر بودجه عمومي دولت است اين در حالي است که بودجه 50 هزار ميليارد تومان شرکت (سازمان) هدفمند‌سازي يارانه‌ها حذف شده است. بودجه شرکت‌هاي دولتي در حوزه‌هاي صنعت و معدن حدود 20 درصد نسبت به سال گذشته بيشتر شده است، اين محاسبات در واقع نشان مي‌دهد که تصدي‌هاي دولتي در بخش مربوط به واگذاري شرکت‌هاي دولتي نه تنها کم نشده است بلکه افزايش يافته است. قرار بود در سال گذشته 400 شرکت دولتي به بخش خصوصي واگذار شود که براساس گزارشات رسمي، فقط 6 شرکت به بخش خصوصي واگذار شده است.

در لايحه فقط چهار شرکت زيان‌ده درج شده و ساير شرکت‌هاي زيانده يعني 190 شرکت ديگر به صورت صوري سود صفر! بر خلاف قواعد بودجه‌ريزي در ميان شرکت‌هاي سود‌ده ثبت شده‌اند که عمدتاً در عملکرد زيان‌ده هستند. با اين کار از قسمت منابع بودجه شرکت‌هاي دولتي، کمک زيان پرداختي به اين شرکت‌ها از محل اعتبارات هزينه‌اي صفر درج شده در حالي که کمک زيان به اين شرکت‌ها در بندهاي 17 و 18 رديف 520000 جدول شماره 9 اعتبارات متفرقه بودجه عمومي درج شده است.

در قانون بودجه سال 90 منابع حاصل از واگذاري شرکت‌هاي دولتي بالغ بر 29 هزار ميليارد تومان در رديف‌ها و 13/9 هزار ميليارد تومان در احکام پيش‌بيني شده بود در حالي که کوه موش زاييد و عملکرد دولت در 9 ماهه سال تنها 3/9 هزار ميليارد تومان بود با اين حال دولت در لايحه سال91 براي اين منابع 10/5 هزار ميليارد تومان در رديف‌ها و 10 هزار ميليارد تومان در احکام بابت تعهدات و بدهي‌هاي دولت و هزينه‌ها پيش‌بيني کرده است (در چند حکم مبلغ آن مشخص نيست و ظاهراً حدود 18/5 هزار کاهش يافته ولي بخش مهم آن در احکام اعاده شده ولي در سرجمع ماده واحده درج نشده است) اين ارقام بر خلاف قواعد بودجه‌ريزي و به‌ويژه اصل 53 قانون اساسي در سرجمع بودجه عمومي به عنوان پرداخت تعهدات دولت منظور نشده است. در چند بند از احکام بودجه مفاد قانون اجراي سياست‌هاي کلي اصل 44 کنار گذاشته شده است. از جمله مسووليت‌هاي هيأت واگذاري و سازمان خصوصي‌سازي و نيز نحوه مصرف وجوه حاصل از واگذاري ناديده گرفته شده است.

بررسي رديف‌ها حکايت از آن دارد که حدود 67 هزار ميليارد تومان از منابع بودجه از محل صادرات نفت خام و ميعانات گازي تأمين خواهد شد. جالب اينجاست که معادل 51/6 ميليارد دلار از منابع حاصل از صادرات نفتي به رديف درآمدي 210101 واريز و حدود 1/5 ميليارد به رديف 210109 واريز مي‌شود براي محاسبه معادل ريالي اين رديف‌ها نرخ ارز معادل هر دلار برابر 1150 تومان در نظر گرفته شده اما همزمان در رديف 160139 که جهت واريز مابه‌التفاوت نرخ فروش ارز در بازار آزاد پيش‌بيني شده است رقم 5/2 هزار ميليارد تومان گذاشته شده که در مجموع نرخ تسعير را به حدود 1250 تومان محاسبه کرده است.

مطابق بند 2 احکام ماده واحده بودجه چنانچه درآمد مازادي از ارقام پيش‌بيني شده به دست آمد 14/5 درصد مازاد درآمد حاصل به سهم شرکت ملي نفت و شرکت‌هاي تابعه اضافه و معادل ريالي مابقي منابع حاصله بدون محدوديت با تصويب هيأت وزيران به مصارف گوناگون (22 سرفصل کلي بدون مشخص شدن سقف هر يک از آنها!) خواهد رسيد.

بي‌توجهي به جنبه‌هاي حقوقي و تشريفات بودجه

يکي از روش‌هاي رئيس دولت فعلي از آغار، دست انداختن و بي‌توجهي به پروتکل‌هاي حقوقي و نظارتي قوا و ارگان‌هاي ديگر بوده است. ايشان با بي‌اعتنايي به اجراي قانون برنامه چهارم توسعه که قرار بود سکوي پرش کشور به سوي اهداف برنامه چشم‌انداز توسعه ۲۰ ساله باشد نسبت به آن موضع شديداً انتقادي گرفت و قانون برنامه را که پس از تصويب مجلس ششم در مجلس اصول‌گراي هفتم نيز به تصويب رسيده بود تحت تأثير فرهنگ غربي دانست و از اجراي آن سر باز زد و در اين ميان به افتتاح پروژه‌هاي بزرگ و تبليغاتي جديد و بدون مطالعه پرداخت حال آنکه سرمايه‌هاي ملي در صدها پروژه و طرح نيمه‌تمام حياتي ديگر مانند فازهاي توسعه پارس جنوبي، آزاد راه تهران – شمال، آبرساني به درياچه اروميه و.... محبوس شده است. آن هم زماني که کشورهاي ريز و درشت اطراف‌مان در رقابتي نفس‌گير براي کسب منابع کمياب و فرصت‌هاي حياتي سرسختانه مي‌تازند.

سال گذشته بعد از روز‌ها انتظار با تخلف نزديک به دو ماه، لايحه بودجه 91 تقديم مجلس شد. ماده ۲۱۶ آيين‌نامه داخلي مجلس، که نسبت به ديگر قوانين موضوعه اصلي‌تر (اصل 65 قانون اساسي) به حساب مي‌آيد دولت را مکلف كرده که لايحه بودجه سالانه کل کشور را حداکثر تا ۱۵ آذرماه سال قبل به مجلس تسليم کند

دولت هم بي‌اعتناتر از هميشه کار خودش را کرد! دولت در تخلف از قانون تقديم به‌موقع لايحه بودجه رکورددار هم هست؛ لايحه بودجه سال 85 را با 40 روز تأخير، بودجه سال 86 را با 46 روز، بودجه 87 با 32 روز، بودجه 88 با 53 روز، بودجه 89 با 49 روز، بودجه سال 90 را با 75 روز تأخير و اينک لايحه بودجه سال 91 را با 57 روز تأخير از مهلت قانوني ارائه کرده است. چرا چنين تخلفي موضوعيت دارد؟ تأخير يکي، دو ماهه در ارائه لايحه بودجه که مهم‌ترين برنامه مالي کشور براي 12 ماه شمسي است، موجب بروز اشکالات زنجيره‌اي در سيستم مالي و فعاليت‌هاي توليدي و عمراني مي‌شود و هزينه نسبتاً سنگيني را به پيکره اقتصاد به شدت دولتي کشور تحميل مي‌كند. کم کاري و تأخير در ابلاغ ضوابط اجرايي بودجه و آيين‌نامه‌هاي اجرايي آن و تنظيم موافقت‌نامه‌ها گاهي تا خرداد به طول مي‌انجامد (ضوابط اجرايي بودجه 90 در تاريخ 18/3 /90 تصويب شد!) شايد غير قابل باور باشد اگر گفته شود دولت هنوز مفاد برنامه توسعه پنجم که بايد به صورت آيين‌نامه تهيه و مبناي تصميم‌گيري‌هاي بودجه‌هاي ساليانه قرار گيرد را هنوز در سال دوم برنامه‌اي که طول عمرش حداکثر پنج سال است استخراج نکرده. با اين تفاسير معلوم است فرآيند بودجه‌ريزي ارتباطي با برنامه پنج ساله و سند چشم‌انداز بيست ساله نداشته است تا جايي که مجلس ناچار شد با استفاده از مکانيزم دو دوازدهم احکام بودجه سال گذشته را به دو ماهه نخست سال 91 نيز تسري بخشد.

شتابزدگي تحميلي، انتظار دولت مبني بر اينکه لايحه مورد نظرش بدون کم و کاست و با عجله به تصويب برسد و کم‌توجهي به ‌نظرات کار‌شناسي مجلس موجب پايين آمدن کيفيت رسيدگي و تشريفات لازمه تقنين مي‌شود و نظم مديريتي مجلس را بر هم مي‌زند. دولت مايل است اختيار گسترده‌اي از مجلس براي جابه‌جايي و دستکاري در ارقام بودجه و کاهش يا افزايش سقف درآمدها و مخارج بگيرد حال آنکه تغييرات محسوس در ارقام درآمدهاي اتفاقي و هزينه‌هاي پيش‌بيني نشده نيازمند متمم يا اصلاح بودجه و تصويب مجدد در مجلس است اگر سن بعضي‌ها اقتضا کند به ياد مي‌آورند که در سال 1353 که قيمت نفت افزايش يافت حتا دولت هويدا هم ناچار از تقديم متمم بودجه به مجلس شد. رد کليات لايحه بودجه در کميسيون تلفيق که اولين واکنش طبيعي كنندگان مجلس اصول‌گرا بود حکايت از آن دارد که لايحه بودجه تقديمي تنها پشتوانه بخش محدودي از جناح حاکم را به همراه دارد.

براساس ماده 134 قانون آيين‌نامه داخلي مجلس لوايح قانوني که از طرف دولت پيشنهاد مي‌شود، بايد دلايل لزوم تهيه آن در مقدمه توجيهي به وضوح درج ‌شود لذا هر لايحه‌اي بايد داراي مقدمه‌اي باشد که بيانگر مستندات، مباني، اهداف، ضرورت‌ها و نتايج مورد نظر براي ارائه احکام مندرج در لايحه است در حالي که لايحه بودجه 91 فاقد چنين مقدمه‌اي است.

اجازه‌نامچه‌اي براي دولت

در عبارت ترجيع‌بند لايحه «به دولت اجازه داده مي‌شود» که در بسياري از بندها تکرار شده است اين ابهام وجود دارد که آيا اين اجازه‌ها به معناي وظيفه و «تکليف» است يا «اختيار» مشخصاً تعيين تکليف نشده که آيا در اين قبيل عبارات، مراد از اجازه داده مي‌شود، جواز در چارچوب اعطاي اختيار به معناي اين باشد که تکليف دولت منوط به حصول اعتبارات مندرج در لايحه است اين موضوع فاقد اشکال است ولي اگر برداشت از جواز به معناي اختيار دولت باشد با اصول قانوني منافات داشته چراکه الزام‌آور بودن قانون را نفي مي‌كند. دولت نمي‌تواند براي آن دسته از دستگاه‌هايي که طبق قانون تأسيس يا اساس‌نامه، داراي شخصيت حقوقي مستقل نبوده يا داراي استقلال مالي نباشند رديف بودجه‌اي مستقلي در نظر بگيرد مثلاً معاونت علمي و فناوري رئيس‌جمهور که ماهيت يک دستگاه اجرايي مستقل را ندارد به جاي آنکه در ذيل نهاد رياست جمهوري آورده شود در رديف بودجه‌اي مستقل آورده شده است.

رديف‌هاي بودجه‌اي جديدي به اسم 47 شخصيت حقيقي و حقوقي در لايحه بودجه (جدول 7) اضافه شده است مانند: مؤسسه خيريه رزمندگان اسلام، بسيج اساتيد، مؤسسه قرآن و عترت کربلايي کاظم، کمک به مسجد جمکران، مبلغان بومي اهل بيت، کمک به مصلاي ايجرود ماه نشان، کمک به محل برگزاري نماز جمعه ماه نشان، مؤسسه باغ نجات... که در مجموع با حذف و اضافه شدن بودجه‌اي برابر 757 ميليارد تومان از رشدي معادل 28 درصد نسبت به سال قبل برخوردار شده، مناسب است براي کم و زياد کردن رديف‌ها و ميزان کمک رويه شفاف و قانوني به کار گرفته شود.

اقدام به اصلاح قوانين دائمي در حين بودجه ساليانه

در لايحه بودجه 91 احکامي گنجانده شده که منجر به اصلاح قوانين دائمي مي‌شوند آن هم صرفاً نه در بندهاي ماده واحده بلکه حتا در زيرنويس جداول پيوست نيز چنين مواردي وجود دارد از جمله مي‌توان به انتهاي جدول 7 (جداول کلان) و زيرنويس‌هاي صفحات 133، 146، 148، 151، 167، 168، 169، 170 اشاره کرد.

آنچه در اين ميان حائز اهميت فوق‌العاده‌اي است اصلاح شش قانون کليدي و مهم همچون قانون اجراي سياست‌هاي کلي اصل 44 قانون اساسي، قانون مديريت خدمات کشوري، قانون محاسبات عمومي کشور، قانون تنظيم بخشي از مقررات مالي دولت، قانون برگزاري مناقصات و از همه مهمتر قانون برنامه پنجم توسعه است که تغيير آن نيازمند رأي دوسوم كنندگان مجلس مي‌باشد.

با اينکه احکام قوانين دائمي صرفاً براي يکسال متوقف يا اصلاح مي‌شوند و پس از يکسال به حالت سابق خود باز مي‌گردند ولي بر کسي پوشيده نيست علاوه بر ايجاد تشتت و آشفتگي در نظام حقوقي کشور مغاير تنقيح و اصول قانون‌نويسي صحيح بوده اجراي دقيق آن را مختل مي‌كند. مانند جزء ت بند 8 لايحه که حکم مي‌كند: «ماده 29 قانون اجراي سياست‌هاي كلي اصل چهل و چهارم(44) قانون اساسي، در اجراي احكام اين قانون از جمله اجزاء اين بند، موقو‌ف‌الاجراء است يا در جزء 12 بند 19 لايحه که چنين آمده: «در سال 1391 كليه قوانين عام و خاص مغاير احكام اين قانون و قانون برنامه پنجم توسعه از جمله قوانيني كه لغو آنها مستلزم ذكر نام است، موقو‌ف‌الاجرا مي‌باشد. «يا در جزء2 بند 14» شركت‌هاي مشمول اصل چهل و چهارم (44) قانون اساسي كه واگذار شده‌اند يا در حال واگذاري هستند يا در فهرست واگذاري قرار دارند، موظفند از قوانين و مقررات مربوط به ايثارگران تبعيت كنند. يا در جزء4 بند 7 لايحه که آمده است:

«صندوق مهر امام رضا به فهرست موسسات عمومي و غيردولتي اضافه شود مبلغ هفت هزار ميليارد ريال از محل منابع صندوق مهر امام رضا «ع» براي افزايش سرمايه صندوق مهر امام رضا در بانك قرض‌الحسنه مهر ايران اختصاص مي‌يابد و بانك يادشده به عنوان بانك عامل صندوق مهر امام رضا همانند ساير بانك‌ها! فعاليت خواهد نمود. دستگاه‌هاي اجرايي دولتي راساً حساب‌هاي دولتي خود را نزد بانك قرض‌الحسنه مهر امام رضا افتتاح و به حساب‌هاي پس‌انداز كاركنان خود... منتقل كنند»

همچنين در جزء3 بند 17 که حکم مي‌كند «به موارد مستثني شده از حكم ممنوعيت قانون، مساجد، مصلاها، هلال احمر، ستاد ديه، ستاد اقامه نماز و .... كانون‌هاي فرهنگي بسيج و نيروي مقاومت بسيج، گلزار شهدا، هيأت‌هاي ورزشي، امامزاده‌ها، شوراي هماهنگي تبليغات اسلامي، ستاد اقامه نماز، ستاد احياء امر به معروف و نهي از منكر، ستاد عتبات عاليات، مصلي‌ها، جمكران، ستاد صيانت از حريم امنيت عمومي و حقوق شهروندان و حجاب و عفاف، تكايا، حسينيه‌ها، دارالقرآن‌ها، دانشكده‌هاي علوم قرآني، هيأت‌هاي مذهبي، بسيج اساتيد و دانش آموزان و دانشجويي، ... نيز اضافه مي‌شود»

نوعاً دولت در اين بندها به بهانه تنظيم بودجه دست به اصلاح قوانين دائمي زده است مثلاً در حکم جزء 2 بند 7 لايحه که موضوعش تقسيط مجدد و تاديه بدهي‌ها به نظام بانکي و بخشش جرائم ديرکرد بازپرداخت تسهيلات بانکي است دولت اقدام شايسته‌اي کرده است. خسارات ناشي از مسائل خارج از کنترل واحدهاي توليدي و صنعتي مانند تحريم‌ها، حذف يارانه‌هاي انرژي، نوسان نامتعارف نرخ ارز و اختلالات گشايش اعتبار ناشي از بحران در مبادلات بانک مرکزي با خارج مستحق معاضدت و حمايت است. رفع مشکلات ناشي از معوق شدن مطالبات براي بانک‌ها، شفاف‌سازي صورت‌هاي مالي اين قبيل موسسات و رفع مشکلات واحدهاي توليدي حتماً مثبت ارزيابي مي‌شود. ولي در مقابل اين برخي بدهکاران گردن کلفت را براي به تعويق انداختن باز پرداخت تسهيلات بانکي که از منابع و سپرده‌هاي مردم است تشويق خواهد کرد و مي‌تواند سوء‌استفاده‌هايي را در پي داشته باشد. اين حکم اساساً ماهيت بودجه‌اي ندارد. حل مشکل واحدهاي توليدي و معوقات بانکي نيازمند تصويب قانون دائمي است. متن اين بند براي يک سال صرفاً زمينه را براي کاهش مطالبات معوق و سررسيد گذشته قبلي فراهم مي‌كند و کارکردي براي ممانعت از شکل‌گيري آن در آينده ندارد. پيام فوري و سياسي اين بند براي سيستم بانکي در سال 91 اين است تا پس از تقسيط مجدد بدهي‌ها بلافاصله آنها را از سرفصل مطالبات سررسيد گذشته و معوق خارج کنند و به صورت ظاهري حجم مطالبات معوق بانکي را کاهش دهند و فضاي رواني بهتري فراهم آورند. يک کاسه کردن جبران خسارت واحدهاي توليدي صنعتي و کشاورزي و معدني با موضوع امتناع ديگر بدهکاران بانکي از پرداخت بدهي‌هاي‌شان مناسب نيست. در مواردي که بدهي معوق ناشي از سوء‌مديريت و برنامه‌ريزي غلط خود بانک‌هاست که امانت‌داران خوبي در قبال سپرده‌هاي مردم نبوده‌اند مستوجب پرداخت جريمه و هزينه هستند چرا بايد اين هزينه از جيب من و شما پرداخت شود و تازه مگر جاي گشايش اين گره کور، بندهاي نحيف بودجه است؟

صدور احکام با ماهيت غير بودجه‌اي

مطابق ماده 141 همان قانون، دولت نمي‌تواند لايحه‌اي را که بيش از يک موضوع دارد به عنوان ماده واحده پيشنهاد كند، قانون بودجه نيز هيچ جا از اين امر مستثني نشده است از اين رو تصويب قانون بودجه با موضوعات مختلف اعم از موضوعات داراي ماهيت بودجه‌اي و موضوعات فاقد ماهيت بودجه‌اي مغاير قانون بوده و تبعاً مغاير اصل 65 قانون اساسي مبني بر لزوم تصويب قوانين با رعايت آيين‌نامه داخلي مجلس مي‌باشد.

براساس بند 3 ماده 134 همان قانون، لوايح بايد داراي موادي متناسب با اصل موضوع و عنوان لايحه باشند پس علي‌القاعده نمي‌توان احکام با ماهيت غيربودجه‌اي که ربطي به دخل و خرج مملکت ندارند و مربوط به ساير موضوعات هستند را به لايحه تحميل کرد با اين حال در لايحه بودجه 91 احکام غير بودجه‌اي فراوان وجود دارد که ارتباطي با عنوان لايحه ندارد. دولت در رديف خ جزء 1 بند 1 پيشنهاد داده است:

«واردات و فروش فرآورده‌هاي نفتي... توسط بخش خصوصي مجاز است. وزارت نفت مكلف است پروانه بازرگاني فرآورده‌هاي نفتي براي فعاليت آنها صادر و تمهيدات لازم از جمله اين جزء را مهيا كند....»

يا در جزء 4 بند4 «- به وزارت دفاع و پشتيباني نيروهاي مسلح و نيروهاي مسلح اجازه داده مي‌شود... از محل فروش اموال منقول و غيرمنقول از جمله پادگان‌ها... به تقويت بنيه دفاعي يا ساير هزينه‌هاي ضروري و اجتناب‌ناپذير قانوني اقدام كنند.»

و در جزء 3 بند 5 لايحه که آمده است:

«-بانك‌هاي عامل موظفند به ازاء پرداخت تسهيلات به كشاورزان و روستاييان اسناد مربوط به اراضي كشاورزان... و اسناد منازل روستايي را به عنوان وثيقه وام‌هاي بخش كشاورزي و وام‌هاي پرداختي به روستاييان مورد پذيرش قرار دهند.»

در گزاره جزء 2 بند 7 چنين آمده است:

«... با پيشنهاد كارگروهي متشكل از استاندار..، اصل و سود تسهيلات سررسيد شده و معوقه پرداختي به اشخاص حقيقي و حقوقي، تا پنج سال تقسيط و ازسرفصل مطالبات سررسيد گذشته و معوق خارج كنند. اجازه داده مي‌شود كليه جريمه‌هاي ناشي از ديركرد بازپرداخت اصل و سود تسهيلات...»

همچنين در جزء10 بند 15 لايحه:

«صندوق‌هاي بازنشستگي كاركنان وزارت جهاد كشاورزي و كاركنان فولاد با كليه وظايف، اموال، دارايي‌ها، سهام، امتيازات، موجودي... خود به وزارت تعاون، كار و رفاه اجتماعي منتقل مي‌شوند.»

در جزء 9 بند 8

«كليه شركت‌هاي دولتي... مشمول مقررات قانون محاسبات عمومي كشور مي‌شوند»

در جزء 2 بند 9

«مهلت‌هاي تعيين شده در ماده (62) قانون برنامه پنجم توسعه تا پايان سال 1391 تمديد مي‌‌شود.»

جزء13 بند 19 را ملاحظه بفرماييد:

«در كليه موارد انواع تسهيلات بانك مركزي و بانك‌هاي عامل براساس تضمين‌ نامه‌اي كه توسط هيأت وزيران صادر مي‌شود بدون نياز به تضمين‌نامه يا هرگونه گواهي و سند از سوي دستگاه‌هاي اجرايي يا دستگاه استفاده‌كننده از تسهيلات ملزم به اقدام مي‌باشند.»

آدرس اجزاء و بندهاي منصرف از ماهيت بودجه‌اي عبارت است از:

(رديف خ جزء 1 بند 1 اجزاء 3 و 4 بند4 جزء 3 بند 5 اجزاء 2 و 4 بند 7 جزء 9 بند 8 جزء 2 بند 9 اجزاء 4 و 5 و 6 بند 12 اجزاء 6 و7 بند 13 اجزاء2 و3 بند 14 اجزاء 2 و 3 و 4 و5 و 6 و 10 بند 15 جزء2 بند 16 جزء3 بند 17 اجزاء 1 و2 بند 18 اجزاء 2و 3و 8 و 10 و11و 13 و14 بند 19)

استنکاف از واريز برخي دريافتي‌ها به خزانه

دولت در پاره‌اي موارد قانون اساسي و خزانه‌داري کل را دور زده است. طبق اصل 53 قانون اساسي «کليه دريافت‌هاي دولت در حساب‌هاي خزانه‌داري کل متمرکز مي‌شود و همه پرداخت‌ها در حدود اعتبارات مصوب به موجب قانون انجام مي‌گيرد» در حالي که دولت در بعضي بندها بي‌توجه به قانون اساسي به پرداخت مستقيم از محل دريافت‌هاي دولت و همچنين تهاتر ميان ديون و مطالبات از بالاي سر خزانه‌داري کل کرده است.

در عمل از منابعي مانند انتشار اوراق قرضه يا واگذاري اموال براي تأمين بخشي از هزينه‌ها استفاده شده است در حالي که اين منابع در رديف‌هاي بودجه‌اي و بنابراين در سقف ماده واحده بودجه لحاظ نشده و مغايرت صريح با احکام قوانين برنامه و محاسبات عمومي که فونداسيون بودجه است دارد. اين امر اصول 52 و 53 و 55 قانون اساسي را نقض مي‌كند.

موضوع جزء 16 بند 19 لايحه که به دولت مجوز داده است اسناد خزانه اسلامي را به صورت بي‌نام و بانام صادر و به منظور تسويه بدهي مسجل خود بابت طرح‌هاي تملك دارايي‌هاي سرمايه‌اي به طلبكاران واگذار كند. چرا بايد اسناد خزانه را با پسوند اسلامي منتشر کرد؟ آيا بانک مرکزي مي‌تواند از منابع داخلي‌اش اقدام به خريد اسناد كند؟ به‌رغم پاره‌اي فوايد در صورتي که اسناد خزانه براي بدهي‌هاي دولت به بانک مرکزي، شرکت‌هاي دولتي و بيمه‌ها منتشر شود به جهت عدم تفکيک مالکيت حقيقي بين دولت و نهادهاي تابعه دين حقيقي وجود ندارد بنابراين وقتي دولت سندي را به بانک مرکزي مي‌دهد و بانک سند مذکور را در بازار مي‌فروشد چرخه‌اي معيوب ايجاد مي‌كند. اين حکم مصداق بارز قانون‌گذاري دائمي است و از آنجايي که ميزان انتشار، نحوه فروش و نحوه دريافت وجوه و محل واريز آن بدون هيچ الزامي مورد حکم قرار گرفته به شدت ضد بودجه‌اي و مغاير صريح اصول قانون اساسي است.

سرنوشت محتوم صندوق توسعه ملي همچون حساب ذخيره

اجازه اعطاي 5 ميليارد دلار تسهيلات به پيمانکاران و سرمايه‌گذاران طرح‌هاي دولتي نفت و گاز در جزء ژ بند 1 لايحه مصداق مصرف غير مجاز منابع صندوق است. «- به صندوق توسعه ملي اجازه داده مي‌شود تا 5 ميليارد دلار به طرح‌هاي نفت و گاز وام و تسهيلات ارائه دهد...»

اگر طرح‌ها هم غيردولتي باشد که صندوق داراي ارکاني مستقل است و تشريفات تصميم‌گيري آن متفاوت است. ضمناً:

جزء2 بند 5 لايحه که به هيأت امناء صندوق توسعة ملي اجازه مي‌دهد «بيست درصد(20 درصد) از منابع صندوق توسعه ملي را جهت پرداخت تسهيلات به بخش‌هاي غيردولتي در اختيار بانك كشاورزي يا صندوق حمايت از توسعه سرمايه‌گذاري بخش كشاورزي قرار دهد تا به طرح‌هاي داراي توجيه فني، اقتصادي به صورت ارزي و ريالي در بخش آب و كشاورزي اختصاص يابد و نيز بيست درصد (20 درصد) از منابع صندوق ياد شده به صورت ارزي و ريالي به ساير بخش‌ها اختصاص مي‌يابد.» برخلاف سياست‌هاي کلان و فلسفه قانون تأسيس صندوق در برنامه پنجم و صرف‌نظر از مغايرت‌هاي قانوني به دليل آنکه دولت مي‌خواهد بخشي از منابع صندوق را به صورت ريالي مجدداً وارد گردش پول داخلي كند با توجه به محدوديت‌هاي ناشي از تحريم موجب افزايش دارايي‌هاي خارجي بانک مرکزي شده و منجر به نقدينگي و افزايش تورم خواهد شد. در جزء 3 بند 6 لايحه ممنوعيت استفاده از منابع ارزي صندوق براي آن دسته از شرکت‌هاي آب و فاضلاب که دولتي‌اند حاکم است.

«حداقل مبلغ دو ميليارد (000/000/000/2) دلار تسهيلات از محل صندوق توسعه ملي براي حمل‌ونقل به‌ويژه حمل‌ونقل عمومي و قطارهاي شهري اختصاص مي‌يابد. شركت‌هاي آب و فاضلاب و شهرداري‌ها و تأسيسات آب و فاضلاب شهري و ساير طرح‌ها و پروژه‌ها مي‌توانند از تسهيلات صندوق توسعه ملي استفاده كنند.» و در جزء 15 بند 19 لايحه نيز که حکم به خريد اوراق مشارکت ارزي طرح‌هاي دولتي نفت وگاز ايران که در بازارهاي بين‌المللي عرضه مي‌شود آن هم بدون هيچ سقفي مي‌دهد برخلاف منطق و قانون است.

اختيارات گسترده دولت در جابه‌جايي بودجه

در لايحه، اختيارات وسيعي براي جابه‌جايي اعتبارات به دولت داده شده تا در اين صورت، تصويب بودجه توسط مجلس بي‌معنا مي‌شود دست دولت در تغييرات ارقام مصوب باز خواهد شد که اين امر بدون مشخص‌نمودن چارچوب و ضوابط معين صراحتا مغاير اصل 52 قانون اساسي است. مطابق ذيل اصل مذکور «هرگونه تغيير در ارقام بودجه نيز تابع مراتب مقرر در قانون خواهد بود» اختيار جابه‌جايي اعتبارات با فلسفه بودجه‌نويسي و تصويب آن در مجلس مغاير است. در جزء 10 بند 8 لايحه به دولت اجازه داده تا سقف 5 هزار ميليارد تومان از محل واگذاري‌ها را بدون رعايت محدوديت موضوع ماده 29 قانون اجراي اصل 44 در اختيار استانداري‌ها قرار دهد. اين حکم علاوه بر نقض نحوه مصرف وجوه حاصل از واگذاري‌ها (ماده 29) فرآيند واگذاري‌ها (مواد 17 تا 27)قانون را ملغي ساخته است.

همچنين دولت براي خودش اختيار گسترده‌اي در واگذاري و فروش سهام و سهم‌الشرکه دولت در شرکت‌ها يا اموال و دارايي‌هاي متعلق به دولت و شرکت‌هاي دولتي بدون رعايت تشريفات و ضوابطي کرده است که در قوانين مادر مورد حکم قرار گرفته و حتا بدون اينکه ملزم به واريز مبالغ حاصل از آن به خزانه‌داري کل باشد. از سوي ديگر به جاي هيأت سه نفره مسوول تک تشريفات مناقصه در معاملاتي که مبلغ معامله بيش از دويست برابر نصاب معاملات کوچک باشد اختيار به وزير يا بالاترين مقام مسوول دستگاه داده تا آنجا که در جزء 11 بند 19 لايحه گفته شده است:

(در سال 1391 اختيار و مسووليت هيأت سه‌نفره موضوع بند و ماده (28) قانون برگزاري مناقصات مصوب 1383 به وزير ذي‌ربط و بالاترين مقام مذكور در ماده (23) قانون برگزاري مناقصات قبل از امضاي صورتجلسه ترك تشريفات، واگذار مي‌شود)

و بدون تعيين هيچ سقف مشخصي در جزء 2 بند 8 آورده است: «به دولت و دستگاه‌هاي اجرايي اجازه داده مي‌شود سهام و سهم‌الشركه قابل واگذاري متعلق به دولت و شركت‌هاي دولتي يا منابع حاصل از واگذاري آن يا سايراموال و دارايي‌ها را به طور مستقيم بابت تأديه مطالبات و تعهدات به اشخاص حقيقي و حقوقي دولتي و غيردولتي و خصوصي از جمله مطالبات قطعي، شركت‌هاي سازنده، مشاور و پيمانكار مجري طرح‌هاي دولتي و شركت‌هاي دولتي و نيز طرح‌هاي افزايش راندمان توليد و كاهش تلفات برق يا تكميل طرح‌هاي نيمه‌تمام واگذاركند.»

در چند بند از احکام لايحه دولت، هزينه‌هايي بدون آنکه در جداول مربوطه درج شود از محل واگذاري سهام انجام شود مانند جزء3 بند 8 لايحه «به شهرداري اصفهان بابت ساخت سالن اجلاس سران...»

و جزء5 ماده 8 لايحه «به سازمان گسترش... بابت افزايش سرمايه بانک صنعت ومعدن در سال 1383»

و همچنين اجزاء بندهاي 8 -7، 8-10، 9-1، 13-7، 14-1، 15-10، 19-14 با قوانين پايه مغايرت دارند.

طي سال گذشته بارها دولت برخلاف قانون اقدام به برداشت مستقيم از منابع مالي بانک‌ها يا برداشت کل دريافتي حاصل از فروش نفت و ميعانات گازي و مشتقات آنها نموده که اساس نظم و انضباط مالي کشور را بي‌ثبات کرده است.

سياست زمين سوخته

در ادبيات اقتصادي به هزينه‌هايي كه دولت‌ها براي ساخت طرح‌هاي زيربنايي، زيرساخت‌ها و سازه‌هاي توليدي انجام مي‌دهند، بودجه عمراني گفته مي‌شود. افزايش حجم بودجه عمراني در بودجه‌هاي سنواتي علاوه بر اينكه نشانه و علامتي براي رويكردهاي دولت است، مي‌تواند تحت شرايطي خاص، پيامدهايي نيز براي اقتصاد كشور داشته باشد. دولت، بودجه عمراني سال آينده را با حدود 6 درصد افزايش در نظر گرفته است. به نظر مي‌رسد با توجه به تجربيات سال‌هاي قبل و عملکرد سال 90، دولت با علم به عدم امكان تخصيص بودجه عمراني، ارقام بالاتري را براي اين سرفصل پيشنهاد مي‌دهد كه در پايان سال و در صورت اتمام بودجه عمومي و جاري، بتواند بدون نياز به متمم، صرفاً با تغيير و جابه‌جايي رديف‌ها از بودجه عمراني تخصيص نيافته، براي كسر بودجه جاري خود استفاده كند. دولت بودجه عمراني سال آينده را با حدود 5/93 درصد افزايش براي سال آينده حدود 38 هزار ميليارد تومان پيشنهاد كرده است.

حراج دارايي‌ها براي پرداخت بدهي‌ها

در احکام متعددي از لايحه به دولت اجازه داده شده است تا انواع دارايي‌هاي خود را براي تأمين منابع يا بازپرداخت بدهي‌هايش واگذار کند.

مانند جزءذ بند 1-1 «واگذاري 5 هزار ميليارد تومان سهام و اموال وزارت نفت و شرکت‌هاي تابعه بابت تسويه و تهاتر و تعهدات.»

جزء5 بند 4 «واگذاري تا سقف 2 هزار ميليارد تومان سهام، اموال ودارايي‌ها بابت... . وزارت دفاع»

جزء2 بند 8 «تأديه مطالبات وتعهدات... از محل سهام... و ساير اموال.»! بدون سقف مشخص!

در اغلب اين احکام، مسووليت برعهده وزير مربوطه يا وزير اقتصاد واگذار شده به اين ترتيب سازمان خصوصي‌سازي مسووليت مستقيمي در قبال اين گونه امور ندارد. اجازه‌اي چنين عظيم در واگذاري اموال آن هم طي يکسال بدون سقف مشخص از حيث رعايت صرفه و صلاح و رعايت مقررات مالي و محاسباتي ترديدبرانگيز است. علاوه بر لزوم بيان واريز کليه درآمدها به خزانه، کليه ارقام بابت واگذاري‌ها بايد در سقف منابع و مصارف دولت لحاظ ‌شود وگرنه از اين حيث تصوير ارقام ماده واحده مخدوش خواهد بود.

اجزاء بندهاي 1-1-ذ 8-2 8-3 8-3-پ 8-3-ت 8-3- ث 8-3 – ج 8-3-ح 8-5- ب 8- 10 که در آنها فرآيند واگذاري را به دستگاهي غير از سازمان خصوصي‌سازي سپرده است و جزء 6 بند 8 لايحه که مي‌گويد: «سهام و اموال بنگاه‌هاي قابل واگذاري موضوع اين بند از فهرست شركت‌هاي قابل واگذاري توسط سازمان خصوصي‌سازي حذف مي‌شود!» که مغاير با سياست‌هاي اجرايي اصل 44 است.

نفت و گاز بر سر سفره دولت

با اينکه دولت مکلف بود اقدام عملي جهت روشن‌نمودن وضعيت حقوقي شرکت ملي نفت به عمل آورد و در اين چند سال دستش براي تحقق آن باز بود ولي استنکاف ورزيد. حقيقت اين است که بزرگ‌ترين بنگاه اقتصادي کشور، شرکت ملي نفت ايران که در گسترش منافع و اعمال حق مالکيت ملي! بر منابع زيرزميني هيدروکربوري اعم از نفت و گاز در درياي خزر و خليج فارس و رقابت در ميادين مشترک با همسايگان سهم مهمي دارد فاقد اساس‌نامه مصوب مجلس شوراي اسلامي است. پر بيراه نيست اگر گفته شود شرکت حياط خلوت دولت و منابع داخلي‌اش قلک اختصاصي جناح يا گروهي است که مالکيت دولت را به چنگ آورده‌اند. بنگاه اقتصادي بي‌اساس‌نامه‌اي که سالانه حداقل 150 ميليارد دلار ارزش نفت خام، گازطبيعي، مايعات گازي، ميعانات و... توليدي و استخراجي آن است. نفت همواره از آغاز پيدايش متغير مهمي در فرآيند تحولات سياسي و اقتصادي کشور بوده و خواهد بود. به راستي با کدام منطق حقوقي و علمي، احکام جزء الف و ب بند1 لايحه تداوم عقد قرارداد في‌مابين وزارت نفت به كنندگي از دولت با شرکت‌هاي تابعه (شرکت ملي نفت، شرکت ملي گاز، شرکت ملي پتروشيمي) که فاقد اساس‌نامه‌هاي مصوب مجلس شوراي اسلامي هستند قابل توضيح و توجيه است؟

هيچگاه متن قرارداد‌هاي دولت و وزارت نفت شفاف و جامع به گونه‌اي که شامل کليه معاملات اين شرکت‌ها اعم از فروش صادراتي‌مدت دار، نقدي، تهاتري، معاوضه، هدررفتگي‌ها و اقلام گازهاي سوزانده شده که علاوه بر زيان منافع ملي موجب خسارات جبران ناپذيري به زيست بوم کشور مي‌‌شود نمي‌شود

حکم جزء ب بند 1-1 مبني بر تکليف وزارت نفت بر واريز کليه منابع و دريافت‌هاي حاصل از صادرات نفت خام و ميعانات گازي «پس از کسر بازپرداخت‌هاي بيع متقابل» به خزانه‌داري کل کشور مغاير اصل 53 قانون اساسي است که بر اساس آن لازم است «کليه دريافت‌هاي دولت در حساب‌هاي خزانه‌داري کل متمرکز شود» چرا که اجازه عدم واريز بخشي از دريافت‌ها را داده است در حالي که لازم است کليه منابع و دريافت‌هاي حاصل از صادرات نفت ابتدا به حساب‌هاي مربوطه در خزانه‌داري کل کشور واريز و سپس از آن طريق پرداخت ‌شود. نگاه دولت به اين بخش فوق‌العاده خودماني و خويشاوندسالارانه است.

تصميم دولت در آذر ماه سال گذشته براي جبران کسري بودجه که از وزارت نفت مي‌خواهد کليه منابع حاصل از عرضه داخلي و فروش نفت خام، ميعانات گازي و مشتقات آن را به حساب سازمان هدفمندسازي يارانه‌ها واريز كند مثال خوبي است از اين خويشاوندي ميان دولت و متوليان نفتي است.

مطابق اصل 45 قانون اساسي انفال و ثروت‌هاي عمومي در اختيار حکومت است تا بر طبق مصالح عامه نسبت به آنها عمل کند بر اين اساس دولت و هيچ‌يک از دستگاه‌هاي دولتي داراي حق مالکيت بر اين اموال نبوده و مصرح اصل دال بر تنها در اختيار آنها است که به کار بردن لفظ حق مالکيت در صدر بند1 لايحه محل اشکال است.

جزء الف بند 1 لايحه

الف - در راستاي اعمال حق مالكيت و حاكميت بر منابع نفت و گاز كشور و نيز به منظور اجراي احكام قانون برنامه پنج‌ساله پنجم توسعه، رابطه مالي و نحوه تسويه حساب بين دولت (خزانه‌داري كل) و وزارت نفت از طريق شركت‌هاي تابعه ذي‌ربط بابت كليه مصارف سرمايه‌اي و هزينه‌اي شركت‌هاي ياد شده از جمله بازپرداخت تسهيلات بيع متقابل، بازپرداخت تسهيلات، توليد، حفظ سطح توليد و برداشت صيانتي و افزايش توليد نفت و گاز طبيعي، سرمايه‌گذاري..... وزارت نفت از طريق شركت‌هاي دولتي تابعه ذي‌ربط مكلف است معادل.....

مفاد اين بند جايگزين مفاد تبصره 38 دائمي قانون بودجه سال 1358 كل كشور مصوب شوراي انقلاب اسلامي مي‌شود.

ملاحظه مي‌شود که حکم اين بند غيربودجه‌اي است و جاي چنين مفادي در اساس‌نامه شرکت‌هاي ملي نفت وگاز و پتروشيمي و پالايش و پخش است نه در بودجه سنواتي.

در تبصره 2 جزء ب بند 1 لايحه الزام به واريز سهم صندوق توسعه ملي از وجوه حاصل از صادرات فرآورده‌هاي نفتي موضوع حکم بند الف ماده 85 قانون برنامه پنجم حذف شده است.

در جزء چ بند 1 لايحه مقامات پيشنهاد‌دهنده آيين‌نامه اجرايي که قبلاً به پيشنهاد مشترک وزارتخانه‌هاي نفت و امور اقتصادي و دارايي، معاونت برنامه‌ريزي و بانک مرکزي به تصويب هيأت وزيران مي‌رسيد. کنار گذاشته شده‌اند و فاقد مرجع پيشنهاددهنده است.

محاسبات مالي و تسويه حساب ميان دولت و شرکت‌هاي تابعه وزارت و ارجاع آن به قرارداد و آيين‌نامه‌اي که قبل از اين بر مبناي اصل 138 قانون اساسي توسط رئيس مجلس مورد ايراد و مغايرت قانوني واقع شده است حاکي از نقض حاکميت ملي بر منابع زير زميني است. دست دولت در استخراج و فروش اين منابع به هر صورت آزاد است و هزينه‌هاي ناشي از سوء‌مديريت و اتلاف منابع ديده نمي‌شود. با اينکه از نظر قانون اساسي تا 100 درصد دريافتي‌ها بايد به خزانه واريز ‌شود و شرکت‌هاي دولتي از جمله شرکت ملي نفت ايران بابت هزينه‌هاي جاري و سرمايه‌اي‌شان بايد در قالب بودجه‌هاي مصوب ساليانه اعتيار دريافت کنند ولي چهاده ونيم درصد(5/14 درصد) از ارزش نفت خام و ميعانات گازي صادراتي براي هزينه‌هاي جاري و سرمايه‌گذاري و... به صورت يک‌جا و گلوبال به شرکت ملي نفت پرداخت مي‌شود که نظارت‌گريزي را مي‌ا‌فزايد. معاونت برنامه‌ريزي در لايحه بودجه سال جديد رقم 4/1 ميليون بشکه را براي توليد نفت در نظر گرفته که اختلاف حساب تا 12/4 ميليارد دلاري را ايجاد مي‌كند. بخشي از اين افت توليد ناشي از کمبود سرمايه‌گذاري و فرسوده شدن چاه‌ها به علت عدم برداشت صيانتي است. بهره‌برداري صحيح از ميادين و مخازن نفتي به گونه‌اي که طول عمرشان افزايش يابد و به عنوان ذخاير فرا نسلي و متعلق به همه نسل‌هاي فعلي و آينده از اهداف قانون برنامه است. ميزان توليد نفت ايران که در اوايل دولت آقاي احمدي‌نژاد تا سقف 4 ميليون و 200 هزار بشکه در روز رسيده بود به مرز متوسط روزانه حداکثر 3 ميليون و 800 هزار بشکه در سال‌هاي 88، 89 و 90 کاهش يافت در عين حال بعضي کارشناسان متوسط توليد فعلي نفت کشور را قريب به 3/7 ميليون بشکه در روز اعلام مي‌کنند. متأسفانه بي‌انضباطي مالي در اين حوزه نه تنها با چند گزاره ساده بودجه‌اي رفع نمي‌شود که پيچيده‌تر هم مي‌شود از قضا سركنگبين صفرا فزود!

وزير نفت سابق دولت آقاي احمدي‌نژاد اخيراً اعتراف کرده است: «متأسفانه در بودجه درآمدهايي... اين روش باعث مي‌شود به دليل اعلام غيرواقعي توليد نفت در بودجه، ارز کمتري وارد صندوق توسعه ملي شود براي تأمين بخشي از کسري‌هاي خود به آن دست مي‌زنند.»

حکم جزء ژ بند 1 لايحه که به شرکت‌هاي تابعه وزارت نفت اجازه مي‌دهد از محل منابع صندوق توسعه ملي براي اجراي دو پالايشگاه تسهيلات بگيرند هم به دليل نقض ماده 84 قانون برنامه پنجم که مصارف صندوق توسعه را مشخص ساخته و مشمول شرکت‌هاي دولتي نمي‌شود و هم مغاير حکم ماده 127 قانون برنامه است که به وزارت نفت اجازه مي‌دهد در چارچوب بودجه سنواتي از محل منابع داخلي شرکت‌هاي تابعه و منابع خارجي نسبت به تکميل دو پالايشگاه ميعانات گازي... به صورت سرمايه‌گذاري يا تسهيلات در قالب وجوه اداره شده اقدام كند.

و در جزء 1-2 بند 1 لايحه با دادن اختيار به دولت براي مصرف معادل ريالي مازاد درآمد ارزي حاصل از صادرات نفت و ميعانات گازي عملاً تصويب متمم بودجه به دولت سپرده شده است. ديگر دولت تکليفي براي واريز مازاد درآمد ارزي به حساب ذخيره ارزي (احکام ماده 85 برنامه پنجم) ندارد و به اين ‌ترتيب برجسته‌ترين راهکار نظام براي ذخيره ارزي يعني حساب ذخيره را تعطيل مي‌كند. درآمد ارزي مازاد ناشي از افزايش ميزان فروش يا افزايش بهاي هر بشکه نفت (علاوه بر سهم صندوق توسعه ملي) را به فروش مي‌رساند و با اختيار مصرف مازاد بدون نياز به تصويب مجلس دولت اختيار تقنين مي‌يابد. با اين حال برنامه تقليل وابستگي بودجه دولت به نفت که قرار بود هر سال 20 درصد باشد تا اطلاع ثانوي در تعليق مي‌ماند.

در لايحه بودجه با عدم پيروي از تعريف قانوني نفت تنها دو مصداق آن يعني نفت خام و ميعانات گازي را مشمول حکم قرار داده و ديگر استحصالات جانبي نظير مايعات گازي ، گاز اتان، گاز مايع LPG از چاه‌هاي گازي و گاز محلول وگاز همراه بنزين سبک طبيعي از چاه‌هاي نفتي را در محاسبات وارد نساخته است.

وضعيت استخراج در ميادين و حوزه‌هاي نفت و گاز مشترک با همسايگان به دليل سرعت عمل آنها بسيار با اهميت است. بنا بر آمارهاي ارائه شده از سوي خبرگزاري‌هاي داخلي ايران، تنها کشور قطر روزانه ۹۴ ميليون دلار بيش از ايران از ميدان‌هاي نفت و گاز مشترک درآمد داشته است. برداشت قطر از ميدان گازي مشترک با ايران هم ۱۵۰ ميليون متر مکعب اعلام شده است. چنانچه قيمت هر متر مکعب گاز صادراتي ايران ۳۰ سنت باشد؛ قطري‌ها ۴۵ ميليون دلار هم در اين ميدان گازي از ايران جلو هستند.

اينها در حالي است که کشورهاي همسايه ايران براي بهره‌برداري از منابع نفتي وگازي خود، اقدام به جذب سرمايه‌گذاران خارجي کرده‌اند. کشور کوچک قطر با همکاري پيمانکارهاي بين‌المللي پيش‌بيني کرده که ميزان استخراج خود از ميدان پارس جنوبي را به ۲۷۰ميليارد متر مکعب در سال افزايش دهد. همچنين اين کشور قصد دارد در سه سال آينده حجم سرمايه‌گذاري خود در اين منطقه را سالانه به ۷۰ميليارد دلار برساند. علي ‌اي الحال عدم النفع برداشت ايران از ميادين نفتي مشترک، سالانه به ده‌ها ميليارد دلار مي‌رسد.

فشار توده‌اي از پايين، چانه‌زني با مجلس در بالا

كنندگان اصول‌گراي مجلس هفتم و دولت‌مردان محافظه‌کار از دنده چپ برخاستند و به عنوان عيدي به مردم «طرح تثبيت قيمت‌ها» را جايگزين ماده ۳ لايحه برنامه چهارم توسعه کردند و عملاً تجربه افزايش تدريجي قيمت حامل‌هاي انرژي و اجراي «هدفمند‌سازي يارانه‌ها» را، که در دوره اجراي قانون برنامه سوم توسعه انجام شده بود، در دوره اجراي برنامه چهارم متوقف ساختند و دولت فعلي با تأخير چند ساله، ماده ۳ لايحه برنامه چهارم توسعه در مورد «هدفمندسازي يارانه‌ها» را با شيوه مخصوص به خود و در اوج رکود و تورم به اجرا درآورد.

طبق ماده 12 قانون هدفمند کردن يارانه‌ها، دولت مکلف است تمام منابع حاصل از اجراي اين قانون را در قالب قوانين بودجه سنواتي به مصارف پيش‌بيني شده اختصاص دهد اين اعتبارات بايد درچهار رديف مستقل (يک رديف درآمدي و سه رديف هزينه‌اي به تفکيک براي مواد 7 و 8 و 11)درج شده باشد.

اولاً در لايحه همانند سال قبل تقاضا شده تا سهم مصارف ماده 11 يعني سهم 20 درصدي خالص وجوه حاصل براي جبران آثار افزايش قيمت‌ها بر اعتبارات هزينه‌اي و تملک دارايي‌هاي سرمايه‌اي دولت را به سهم ماده 7 يعني پرداخت نقدي يارانه‌ها اضافه کند که خود نوعي مهندسي معکوس است که تنها از بعضي فارغ التحصيلان رشته‌هاي مهندسي دانشگاه‌هاي ايران بر مي‌آيد!

لازم به ذکر است در ماده 7 قانون هدفمند کردن مقنن علاوه بر پرداخت نقدي منابع حاصل از اجراي قانون، اجراي نظام جامع تأمين اجتماعي شامل گسترش و تأمين بيمه‌هاي اجتماعي، خدمات درماني، تأمين و ارتقاي سلامت جامعه، پوشش دارويي و درماني بيماري‌هاي خاص و صعب‌العلاج، کمک به تأمين هزينه مسکن، مقاوم‌سازي مسکن، اشتغال و توانمندسازي و اجراي برنامه حمايت‌هاي اجتماعي را نيز مورد حکم قرار داده است در عمل اما توده‌گرايي و عوام‌پسندي موجب ترجيح دولت شده که تقريباً کل منابع صرف پرداخت نقدي يارانه‌ها مي‌شود. مي‌توان آن را به نوعي برقراري موازنه ميان توزيع ثروت ملي و کسب رضايت توده‌هاي پايين دستي ناميد.

اما در رديف‌هاي بودجه در پيوست شماره 3، ذيل رديف 295330 درآمد و هزينه سازمان هدفمند کردن يارانه‌ها را تنها 3/1 ميليارد تومان درج کرده است. به عبارت ديگر عملاً در بودجه تقديمي هيچ رقمي براي هدفمند کردن مشخص نشده است. که همان جواب سربالا به مجلس است. سکوت دولت در مورد کليه ارقامي که تحت تأثير تصميمات مربوط به هدفمند کردن يارانه‌ها قرار مي‌گرفتند، تسري يافته است. به عنوان مثال رقم پيش‌بيني شده براي ماليات بر فروش فرآورده‌هاي نفتي، ماليات بنزين به ميزان 20 درصد قيمت مصوب (رديف 110510 جدول شماره 5) بر مبناي قيمت بنزين هر ليتر 100 تومان پيش‌بيني شده است برآوردها نشان مي‌دهد که دولت اعتباري بالغ بر 70 هزار ميليارد تومان به صورت غيرشفاف براي هدفمندي يارانه‌ها در بودجه سال آينده و در دل بودجه شرکت‌هاي دولتي در نظرگرفته است.

البته دولت مدعي است که در فاز دوم هدفمندي يارانه‌ پرداخت يارانه نقدي افزايش خواهد يافت که در اين صورت بايد اعتبار هدفمندي در لايحه بودجه سال 91 افزايش يافته باشد ولي پنهان‌سازي اعتبار مذکور موضوع را پيچيده ساخته است. آيا با ترفند پنهان‌کاري مي‌توان جهت بودجه را از انبساطي به انقباضي تغيير داد؟ معاون بودجه معاونت برنامه‌ريزي و نظارت راهبردي درباره علت عدم درج اعتبار يارانه‌ها در لايحه چنين پاسخ مي‌دهد: «ما در بودجه مواردي داريم که معمولاً حکم دارد، ولي اعداد و ارقام آن در جداول ذکر نمي‌شود. بعضي اعداد و ارقام جز اينکه بودجه را متورم ‌کند، خاصيت ديگري ندارد!»

دولت تمايلي به ارائه نحوه ادامه و اجراي قانون هدفمند کردن در سال 91 ندارد مطالبي که پيرامون نحوه اجراي مرحله دوم يا بخشي از جامعه از دريافت کنندگان منابع نقدي با استفاده از «برگه‌هاي خود انصرافي» حذف مي‌شوند و در عين حال افراد باقيمانده منابع نقدي بيشتري را به صورت ماهيانه دريافت خواهند کرد. افزايش قيمت‌ها و اقلام احتمالي مشمول افزايش هم پنهان نگه داشته شده است. شکي وجود ندارد که اجراي قانون هدفمندکردن بر رفتارهاي اقتصادي به‌ويژه تورم اثر مي‌گذارد پس چگونه ممکن است در مهم‌ترين سند مالي سالانه کشور هيچ اشاره‌اي به آن نشود. و متغيرهاي کلان اقتصاد راچگونه بايد برآورد کرد؟

البته دولت حق خود مي‌داند با بورژواهاي مومن، سرمايه‌داران و سهام‌داران مسلمان، صاحبان صنايع و کارخانه‌داران انقلابي، بانکداران خودي! طرف معامله و مبادله باشد. چرا که نه؟ دولت اما مبرم‌ترين وظيفه خود را يارگيري از ميان توده‌هاي فرودست و بي‌پناه مي‌داند و ميانه چندان خوبي هم با طبقه متوسط و به‌ويژه نوع جديدش ندارد. ولي اصرار دولت در بي‌توجهي به سازمان‌يابي توده‌ها در قالب‌ تشکيلات اجتماعي قدري تعجب‌آميز است. حال آنکه سازمان‌هاي محلي، مدني، صنفي و کارگري، مردم را در برابر بهمن تورم و تندبادهاي ناشي از آزادسازي اقتصادي مقاوم مي‌كند.

در بودجه وزارت کشور که متولي اين قبيل امور است، هيچ‌گونه پيش‌بيني بودجه‌اي براي تقويت احزاب، نهادهاي مدني، و افزايش مشارکت مردم در امور از طريق کاهش تصدي‌گري و تقويت شوراهاي اسلامي ديده نشده است.

سونامي نقدينگي

مهم‌ترين عوامل افزايش نقدينگي عبارت است از افزايش کسري بودجه دولت، افزايش مداخله دولت در چارچوب هدفمند‌سازي يارانه‌ها، افزايش برنامه‌هاي مقطعي و فوري، افزايش شدت تحريم‌ها، کاهش درآمد نفتي به دليل عوامل بازاري و بالارفتن نرخ ارز بر اثر شوک. افت ارزش ريال که در نتيجه تداوم سياست‌هاي پولي و ارزي دولت بروز کرد سبب شد که روند ارزش پول‌هاي خارجي صعودي شود و اين خود تورم اقتصاد ملي را تشديد کرد كه در غياب سياست‌هاي بودجه‌اي و پولي کنترل‌کننده تورم، انتظار اين است که تورم در مرزهاي بالا قرار گيرد به خصوص عدم تحقق درآمدهاي بودجه‌اي هم بر اين فشارها بيفزايد.

کارشناسان معتقدند رشد نقدينگي در سال 90 به 28 درصد رسيده و حجم آن بالغ بر 360 هزار ميليارد تومان شده است. بر اساس اعلام بانک مرکزي ايران، نرخ تورم در سال جاري 5/22 درصد است. هرچند کارشناسان مستقل معتقدند اين نرخ واقعي نيست و تورم به بالاي ۴۰ درصد رسيده است. ۲۲ يا ۴۰ درصد، در هر حال ايران جزو معدود کشورهايي است که نرخ تورم‌شان دورقمي است.

نرخ رايج تورم در دنيا در حال حاضر زير ۱۰ درصد است. بر اساس نتايج آماري هر واحد نقدينگي در سال91 درآمد اسمي بيشتري ايجاد مي‌كند (ضريب درآمدملي به نقدينگي) به عبارتي قدرت تورم‌زايي نقدينگي رو به افزايش نهاده است و عوامل اقتصادي براي گسترش قدرت تورم‌زايي نقدينگي مهياتر شده است. فشار خارجي و ضعف مديريت اقتصادي خود موجب بالا رفتن انتظار تورمي جامعه شده است. اقتصاددانان بر اين باورند که کسري بودجه ناشي از عدم تحقق منابع بودجه عمومي منجر به افزايش نقدينگي تا پايان سال 91 به حدود 430 هزار ميليارد تومان خواهد شد.

در آنچه به عنوان ماليات وصول مي‌شود نيز شايان توجه است که بخش عمده آن ناشي از درآمد نفت است. چرا که در واقع چون دولت است که به مردم حقوق مي‌دهد و بخشي از اين حقوق را به عنوان ماليات پس مي‌گيرد يا عوارض گمرکي مي‌گيرد و واردات را با نيز با پول نفت مي‌پردازد و از آنان عوارض مي‌گيرد و نيز وقتي دقيق شويم ملاحظه مي‌كنيم که ماليات‌ها هم مستقيم و هم غيرمستقيم نيز به درآمد نفت متکي هستند. در واقع سيستم ماليات‌گيري در اين نظام داراي مشکلات اساسي و ساختاري است.

سياست اقتصادي دولت طي سال‌هاي گذشته، سياست پولي انبساطي بوده که باعث‌شده از سال ۸۴ تاکنون حجم نقدينگي ۵برابر شده و اين اتفاق‌ها پس از مدتي تأثير خودش را در «افزايش تورم» به نمايش گذاشته و بر همين اساس طي سال‌هاي اخير مشاهده مي‌کنيم متوسط تورم در سطح بالايي است. عدم توانايي دولت در مهار بحران طلا و ارز در ماه‌هاي آخر سال گذشته و کسري بودجه فزاينده بودجه 91، جامعه را درمعرض انتظار تورمي خطرناک قرار داده است.

شفافيت ناپذيري: ساختاري يا ارادي؟

از جمله مواردي که بارها مراجع مختلف نسبت به آن اظهار بي‌اطلاعي کرده‌اند، موجودي واقعي حساب ذخيره ارزي است!

از زمان تشکيل حساب ذخيره ارزي در دوره رياست جمهوري آقاي خاتمي، اين حساب تحت‌نظر هيأت امناي حساب ذخيره ارزي اداره مي‌شد، اما دولت نهم در مردادماه سال 86 اين هيأت را در شوراي عالي مديريت و برنامه‌ريزي و پس از آن در کميسيون اقتصادي دولت ادغام و سرانجام در ارديبهشت سال 87 آن را به کلي منحل اعلام کرد! و صورت مسأله را پاک کرد.

آقاي احمدي‌نژاد در سال 88 با محرمانه‌خواندن رقم حساب ذخيره ارزي اعلام کرد که ميزان موجودي حساب ارزي «در تاريخ کشور سابقه ندارد» و افزود که به‌اندازه «چند سال مصرف کشور» ارز در اين حساب موجود است. با اين‌حال سازمان بازرسي کل کشور اعلام کرد که در سال‌هاي اخير مانده حساب ذخيره ارزي ايران به زير صفر رسيده است!

دولت براي تأمين هزينه‌هاي روزافزون خود به وام‌هاي داخلي و خارجي و نظام بانکي روي آورده است. اقتصاد، تعادل خود را از دست داده و حجم نقدينگي به سرعت افزايش يافته است. در سال‌هاي اخير که آقاي احمدي‌نژاد، اداره کشور را در دست گرفته ميزان نقدينگي از 80 هزار ميليارد به بيش از 360 هزار ميليارد تومان رسيده است. کسري بودجه به شدت رو به افزايش نهاده. تورم، بيکاري، فرار سرمايه از توليد به بورس بازي زمين و واردات کالا‌هاي مصرفي و بنجل، توليدات داخلي را در همه حوزه‌ها و رشته‌ها چه صنعت يا کشاورزي به چالش کشيده است. بهتر است گفته شود ثروتمندترين و در عين حال غير شفاف‌ترين دولت در ايران پس از مشروطه.

شفاف‌سازي مقدمه مبارزه با فساد است. جايگاه ايران متاسفانه در رتبه‌بندي سازمان غيردولتي شفافيت بين‌المللي (TRANSPARENCY INTERNATIONAL)از نظر ميزان فساد «بر اساس تعريفي که اهالي هر کشوري از فساد داخلي خود دارند» بسيار بد و نازل است و طي سال‌هاي گذشته در انتهاي جدول بوده است. در رتبه‌بندي فساد کشورها در سال 2011 ميلادي که در سايت سازمان به آدرس «http://cpi. transparency. org/cpi2011/results» منتشر شده است کشور‌هاي نيوزيلند، دانمارک، فنلاند، سوئد، سنگاپور، نروژ، هلند، به ترتيب در بالاترين مکان سلامت اقتصادي و ايران همراه مغولستان، موزامبيک، اتيوپي، بنگلادش ، قزاقستان و جزاير سليمان در رديف 120 قرار گرفته است. کره شمالي و سومالي نيز با قرارگرفتن در رتبه 182 به عنوان فاسدترين کشورهاي جهان شناخته شده‌اند.

اوراق مشارکت و استقراض از طبقه متوسط، چاه نفت جديد

انتشار اوراق مشارکت به لحاظ اقتصادي مشروط به اينکه منابع آن با دقت و وسواس به سوي فعاليت‌هاي مولد هدايت شوند کار پسنديده‌اي است ولي با چه منطق اقتصادي اجازه انتشار حجم عظيمي از اوراق مشارکت را طي يکسال مي‌دهيم؟ آن هم با تضمين دولت و پرداخت سود از منابع ديگري غير از محل اجراي همان طرح. مانند خوراندن غذا به آدمي که از پرخوري از حال رفته. اوراق مشارکت، اوراق بهادار با نام يا بي‌نامي است که به منظور تأمين مالي پروژه‌هاي حائز شرايط به کار گرفته مي‌شوند تا از اين طريق سرمايه‌هاي خرد موجود در جامعه را تجميع کند يا به عنوان ابزار مناسبي در بازار مالي وظيفه جمع‌آوري منابع و هدايت آن به بخش‌هاي توليدي را بر عهده گيرد.

ميزان اوراق منتشره در 18 سال گذشته جمعا حدود 34/7 هزار ميليارد تومان بوده است که آخرين عرضه آن در قانون بودجه سال 90 ميزان 36 هزار ميليارد تومان بود که تنها 1370 ميليارد تومان آن منتشر شد و صرفاً 300 ميليارد تومان از آن به فروش رسيد! در حالي که اين رقم در لايحه بودجه 91 به حجم سرسام‌آور 76/5 هزار ميليارد تومان! بالغ شده است. با احتساب حدود 76/5 هزار ميليارد تومان اوراق منتشره پيش‌بيني شده براي امسال مجموع کل تعهدات دستگاه‌هاي عمومي به مردم به حدود 96 هزار ميليارد تومان مي‌رسد که در شرايط عدم اطمينان از تحقق درآمدهاي نفتي در آينده و تحريم‌ها ريسک بالايي دارد و به حضور بيشتر و بزرگتر دولت در اقتصاد مي‌انجامد و با سياست‌هاي کلان کشور منافات دارد. اين جهش نامتعارف و اين حجم از استقراض از جيب شهروندان طبقه متوسط که به سود قطعي طرح‌هايي دل خوش مي‌سازند که سرانجامشان نامعلوم است و پرداخت اصل و سودهايي که خودشان را به بودجه تحميل مي‌کنند و چرخه معيوبي مي‌سازند از افزايش بار مالي دولت و کسر بودجه و در نتيجه تورم بيشتر و کاهش ارزش پول ملي و کاهش قدرت خريد صاحبان سرمايه‌هاي کوچک و مزدبگيران.

گرچه براي بررسي بيشتر نقش اوراق قرضه نيازمند استخراج متغيرهاي کلان اقتصادي مانند توليد ناخالص داخلي به قيمت‌هاي جاري، ارزش معاملات سهام و سپرده‌هاي بخش غيردولتي نزد شبکه بانکي، ميزان نقدينگي، نسبت مانده تعهدات اوراق قرضه بخش عمومي به نقدينگي موجود و همچنين محاسبه نسبت مانده تعهدات ناشي از اوراق به توليد ناخالص داخلي هستيم. ولي اگر قرض‌گرفتن از منابع آتي بخش عمومي جهت توليد و آماده‌سازي زير ساخت‌هاي همان آينده باشد امري قابل قبول و مثبت است مثل تعدادي از کشور‌هاي صنعتي پيشرفته که با جديت اوراق قرضه خود را مديريت مي‌کنند. اخيراً بر اساس بسته سياستي – نظارتي بانک مرکزي، نرخ سود اوراق قرضه افزايش يافته و بانک‌ها اجازه يافته‌اند تا خريد اوراق را قبل از سررسيد انجام دهند که احتمالاً موجب اشتياق بيشتر عمومي به خريد آنها خواهد شد اما اثربخشي و توان مديريت اين حجم از منابع که به صورت غيرطبيعي در بودجه 91 پديدار شده، محل ترديد جدي است. در بهترين حالت حداقل در دوره‌اي کوتاه موجب جايگزيني و سکانداري دولت و ديگر بخش‌هاي عمومي به جاي بخش خصوصي خواهد شد.

صدور اوراق بهادار به طور عام و اوراق مشارکت به طور خاص نيازمند پشتيباني مقررات حقوقي و حتا قضايي و نظارتي قدرتمندي است که آثار منفي جنبي اين قبيل دوپينگ‌هاي دولتي را به حداقل برساند و سرمايه‌گذاران را دائما از نتايج سرمايه‌گذاري خود و پيشرفت اجرايي طرح‌ها آگاه كند. بايد انتفاعي‌بودن طرح‌ها قطعيت داشته باشد وگرنه برآوردهاي غيرشفاف از بازدهي سرمايه‌گذاري و پرداخت سود‌هاي غير واقعي و بي‌ارتباط با موضوع طرح‌ها از منابع جايگزين مي‌تواند منجر به افزايش بار مالي دولت در زمان سر رسيد اوراق شود و رقيبي مخرب براي ساير بخش‌هاي بازار سرمايه مانند بازار بورس ‌شود، همان‌طور که پيشتر گفتم. عمدتاً خريداران اوراق شهروندان طبقه مياني هستند که سرمايه‌گذاري متعارف‌شان سپرده‌گذاري در نظام بانکي يا بازار سهام است. آيا به بخش خصوصي و غير دولتي هم اجازه داده مي‌شود تا از چنين شيوه‌هايي و چنان تمهيداتي براي جذب سرمايه‌هاي خرد سود جويند.

چند گزارش مستند از نحوه تأثيرگذاري و صورت‌هاي مالي طرح‌هاي موضوع اوراق مشارکت منتشر شده که پس از نزديک به دو دهه عمر اين کودک نوپاي اقتصادي در بازار مالي مي‌گذرد بتوان آن را ارزيابي کرد. اغلب طرح‌هاي اينچنيني که با بوق آمده‌اند در حسرت خط پايان مانده‌اند. کمبود منابع مالي، سوء‌مديريت، بي‌ثباتي، تحريم‌ها و مشکلات ناشي از فشار جهاني، ‌مدت بسيار طولاني‌تر از زماني به بهره‌برداري مي‌رسند که در فاز مطالعاتي پيش‌بيني شده بودند. شوربختانه اغلب طرح‌هاي عمراني کشور به گزارش آمار رسمي با افزايش‌مدت اجرا و اوج گرفتن سرسام‌آور هزينه‌ها و در نتيجه کاهش سود مواجه هستند و تحميل زيان و جبران خسارت آن از ساير منابع از جمله استقراض از بانک مرکزي و رشد پايه پولي خواهد انجاميد.

مجوز درخواست شده براي استقراض مدني! شرکت‌هاي دولتي با تضمين دولت، رقمي در حدود 47 هزار ميليارد تومان است که بار مالي آن بر کسي پوشيده نيست ولي در سقف منابع و مصارف لايحه بودجه منظور نشده و از اين لحاظ موجب نقض اصول 53 و 55 قانون اساسي مي‌شود بايد ميزان ارقام اوراق، دوره سررسيد، مبلغ سود و ميزان بازدهي در بخش تملک دارايي‌هاي مالي و جداول مربوطه با شفافيت درج ‌شود و سرجمع آن و مصارفش در رديف‌هاي بودجه مشخص شود. از جمله:

جزء2 بند 11 لايحه به شركت‌هاي دولتي تابعه و وابسته وزارت راه و شهرسازي اجازه.... اوراق مشاركت با تضمين دولت منتشر كنند.

جزء3 بند 11 لايحه به وزارت نيرو... با تضمين بازپرداخت اصل و سود توسط دولت منتشر كند.

جزء 4 بند 11 لايحه به دولت اجازه داده...

جزء6 بند 11 لايحه به شهرداري‌ها اجازه داده... اوراق مشاركت.... با تضمين بازپرداخت اصل و سود به نسبت پنجاه درصد(50 درصد) دولت و پنجاه درصد(50 درصد) شهرداري‌ها منتشر كنند.

مي‌گويند دولت تاجر خوبي نيست ولي جرزن خوبي است. وقتي که دولت، پول‌ها را جمع مي‌كند چيزي براي تحرک بخش غيردولتي نمي‌گذارد.

جزء 16 بند 19 لايحه ودست بر قضا آخرين ميخ بر کشتي بي‌لنگر بودجه، اختياري نامحدود و بي‌محاسبه «دولت مجاز است اسناد خزانه اسلامي به صورت بي‌نام و بانام صادر و به منظور تسويه بدهي مسجل خود بابت طرح‌هاي تملك دارايي‌هاي سرمايه‌اي به طلبكاران واگذار كند!»

مثلاً جزء1 بند 11 لايحه به شركت‌هاي وابسته و تابعه وزارتخانه‌هاي نيرو، نفت، راه و شهرسازي، دفاع و پشتيباني نيروهاي مسلح، ارتباطات و فناوري اطلاعات و صنعت، معدن و تجارت اجازه داده تا سقف چهارصد هزارميليارد (000/000/000/000/400) ريال اوراق مشاركت ريالي منتشر كنند. بازپرداخت اصل و فرع اوراق مشاركت مورد اشاره توسط بانك‌هاي عامل تضمين مي‌‌شود. اوراق مشاركت مزبور قابل واگذاري به پيمانكاران، مشاوران و سازندگان نيز است. اينکه حداقل 47 هزار ميليارد تومان اوراق قرضه که قرار است صرف طرح‌هاي عمراني شود بدون آنکه نشاني از عناوين طرح‌ها وحجم منابعي که به هر يک اختصاص خواهد يافت مشخص شده باشد شايد ابتدا به ساکن مفيد ارزيابي ‌شود ولي تجربيات کشور حکايت از سرنوشت ديگري دارد

تبلیغات

 

    

مرتبط در این شماره

تریبون . مقالات آزاد

خطوط کلی راهبرد بازگشت

تقویم ماه

جلال حكمت و اشراق

اسوه راستي و الگوي اخلاق

بازگشت سیدجواد طباطبایی

مطهري و پوپر

مشروطه‌ آدميت

آدميت و روشنفكران ايراني

چشم‌انداز . مطبوعات جهان

درس‌هايي از برمه

جوانه‌هاي دمکراسي شکوفه مي‌دهد

هاولِ برمه

مبارزه سوسیالیست ها تازه آغاز شده است

بحران حکمرانی

سرنوشت اروپا در انتظار آمریکا

اكنون چه بايد كرد؟

کابوس آمريكا

قربانيانِ نظمِ فرانسوي

«فرهنگِ» اینترنت و «مسأله‌یِ عرب»

خدا و سزار

حاشیه ماه

فلسفه صدرايي به کار امروز مي‌آيد يا نه؟

گفت‌وگو با عبدالحسين خسروپناه رییس موسسه پژوهشی حکمت و فلسفه درباره گفته‌هاي حسن عباسي

خبرنامه علوم انسانی

هفت‌خوان اخلاقي زيستن

رابطه تاریخ و دیگر علوم انسانی چیست؟

ايران ميزبان اولين دوره‌ آموزشي منطقه‌اي حقوق بشردوستانه

رسانه‌ها و نهادهای علوم انسانی

یک دهه تلاش برای رشد دانش سیاست

كمك به گسترش عقلانيت سياسي در ايران

روزمره‌گی

همه مشغله‌های من

یاد

هر كس مي‌رنجد برنجد، درك!

انسانی نيك‌بخت

برداشت معمول از مطالب فقط با ذکر منبع به صورت کامل یعنی با دکر عبارت «ماهنامه مهرنامه»، تاریخ و شماره مجله آزاد است. بازنشر کلی مطالب مجله به هر نحوی، اعم از چاپی، دیجیتالی یا مجازی ممنوع است.