سه مرحله ضروری در بازنگري قانون‌اساسي

گفت‌وگو با دکتر علي اکبر گرجي عضو هيأت علمي دانشکده حقوق دانشگاه شهيد بهشتي

 عباس شکوهمند
[ شناسه مقاله: 2904 ]   [ موضوع: علم حقوق ]   [ بازدید: ۱۵۴۵ ]

شماره ۱۷، آذر ۱۳۹۰

 ‌با توجه به اينكه قوانين اساسي، معمولاً به عنوان قوانين مادر و پايدار مطرح هستند، چه ضرورتي براي بازنگري در قوانين اساسي وجود دارد؟ عوامل و مؤلفه‌هايي که ضرورت بازنگري در قوانين اساسي را ايجاب مي‌کنند، کدامند؟

پيش از ورود به بحث بازنگري، به اين نکته اشاره مي‌کنم که قانون اساسي به عنوان قانون مادر يا ا‌م‌القوانين، قانوني است که براي دوام و بقا در زمان، وضع شده است. به ديگر سخن، هدف پدران بنيادگذار در هر کشوري، وضع قانون اساسي براي تأسيس حکومت قانونمند و پايدار در زمان است. بنابراين و به طور کلي‌، قانون اساسي براي يک بازه زماني بلندمدت تصويب شده است اما واقعيت اين است که هيچ قانون بشري از جمله قانون اساسي نمي‌تواند در برابر تحولات جامعه مقاومت کند و به قول پوپر «دستورها ساخته بشرند به اين مفهوم که نبايد هيچ کس و هيچ چيز را اعم از طبيعت يا خدا، به غير از خودمان به خاطرشان سرزنش کنيم».

پس، همه قوانين اساسي، همانند ديگر دستاوردهاي بشري الزاماً تن به تحولات خواهند داد. اما شيوه‌هاي اين تحول‌پذيري در نظام‌هاي حقوقي گوناگون متفاوت است. ممکن است در يک قانون اساسي، شيوه‌هاي روزآمدسازي آن پيش‌بيني شده و در عمل هم به آن شيوه‌ها وفاداري نشان داده شود اما در قانون اساسي ديگر، چنين سازوکارهايي پيش‌بيني نشده باشد. مهم اين است که در هر دو حالت، خواه ناخواه، قانون اساسي دچار تحول‌پذيري خواهد شد. اين تحول‌پذيري يا به صورت رسمي و اعلام شده از طريق سازوکارهايي که در قانون اساسي پيش‌بيني شده، انجام خواهد شد يا از طريق تحميل عمل بر نظر و تحميل تحوّل بر متن مکتوب قانون اساسي صورت خواهد گرفت. از اين منظر تأمل پيرامون رابطه واقعيت و حقوق اساسي پراهميت است.

‌آيا هر قانون اساسي‌اي را مي‌توان مورد بازنگري قرار داد؟ از نظر امکان بازنگري، چه تفاوتي بين قوانين اساسي وجود دارد؟

معمولاً شاهد وجود دوگونه قانون اساسي هستيم. قوانين اساسي نرم و قوانين اساسي سنگواره‌اي يا سخت. قوانين اساسي نرم يا منعطف، قوانيني هستند که ساده‌تر مي‌توان در آنها بازنگري کرد. حتي در برخي از کشورها از جمله هند، قانون اساسي را مي‌توان از طريق شيوه‌هاي پارلماني و عاديِ قانونگذاري نيز بازنگري کرد. در حالي که در برخي ديگر از قوانين اساسي، حالت سنگواره‌اي و انجماد وجود دارد. يعني بازنگري در آنها امر بسيار دشواري است. البته اين مسأله به اين معنا نيست که قوانين اساسي سخت را نمي‌توان بازنگري کرد. قانون اساسي با هر وضعيتي که باشد، در نهايت تن به بازنگري خواهد داد زيرا مقاومت مطلق در برابر بازسازي و بازنگري نتيجه‌اي جز هزيمت در بر نخواهد داشت و اين امر با خرد مصلحت بينِ حکمراني سازگار نيست.

‌براي بازنگري در قوانين اساسي، چه قواعد و روش‌هايي وجود دارد؟

شيوه‌هاي متعددي براي بازنگري قانون اساسي وجود دارد. همان‌طور که شيوه‌هاي تدوين و تصويب اوليه قانون اساسي متنوع است و به شيوه‌هاي مردم‌سالار و غيرمردم‌سالار تقسيم مي‌شود، در زمينه بازنگري نيز مي‌توانيم از اين دسته بندي‌ها استفاده کنيم. از اين رو، مي‌توان روش‌هاي بازنگري در قانون اساسي را هم به دو شيوه مردم‌سالار و غيرمردم‌سالار تقسيم کرد. من در تقسيم بندي ديگري، شيوه‌هاي بازنگري در قانون اساسي را به شيوه‌هاي اعلام شده و رسمي و شيوه‌هاي اعلام نشده و غيررسمي تقسيم مي‌کنم. اين تقسيم بندي مي‌تواند به يک قضاوت اخلاقي هم منتهي شود، زيرا بازنگري اعلام شده و رسمي شيوه‌اي جوانمردانه، شجاعانه، شرافتمندانه و در کل، اخلاقي است، اما شيوه‌هاي غير رسمي مي‌تواند مرموزانه، ناجوانمردانه و خودخواهانه باشد. شيوه اعلام نشده به اين صورت است که بدون اينكه رسماً اعلام کنند و قوه مؤسس را فرا بخوانند، در اراده قانونگذار اساسي به صورت پنهاني تغيير ايجاد مي‌کنند. به همين خاطر است که در اينجا قضاوت اخلاقي را مطرح کرده و مي‌گويم اين شيوه، ناجوانمردانه است. شيوه‌هاي غيرمردم‌سالار با رويکرد اخلاقِ وظيفه‌گرا سازگار نيستند.

‌منظورتان از شيوه‌هاي مردم‌سالار و غيرمردم‌سالار بازنگري چيست؟

شيوه مردم‌سالار بازنگري، شيوه‌اي است که اراده عمومي در ايجاد تغييرات و تحولات قانون اساسي کاملاً مداخله مي‌کند. شيوه غيرمردم‌سالار بازنگري، شيوه‌اي است که اراده عمومي در آن يا اصلاً دخالت ندارد يا به صورت مهار شده مداخله مي‌کند. البته هر کدام از اين شيوه‌ها و الگوهاي مردم‌سالار يا غيرمردم‌سالار بازنگري، مي‌تواند الگوهاي فرعي ديگري داشته باشد اما مهم اين است که جهت‌گيري بازنگري در يک کشوري به چه سمتي باشد. به سمت مداخله آزادانه اراده عمومي باشد يا به سمت محدودسازي اراده عمومي. نکته بسيار تعيين‌کننده ديگر اين است که دخالت اراده عمومي بايد در همه مراحل و همه موضوعات بازنگري، پيش‌بيني شود، يعني اينگونه نباشد که به صورت گزينشي در جايي عرصه را براي نمايش دموکراتيک باز کنيم اما در عرصه‌هاي ديگر فضا را براي جولان حاکمان واقعي(مردم) ببنديم.

‌بازنگري قانون اساسي، اصولاً چه مراحلي را بايد طي کند؟

يک بازنگري، اصولاً سه مرحله کم و بيش جداگانه دارد: مرحله اول؛ مرحله ابتکار بازنگري (Initiation) است. يعني اينكه چه نهاد يا مقامي ابتدائاً ضرورت بازنگري را تشخيص مي‌دهد. مرحله دوم، مرحله فرآيندها و مرحله انجام است. اينكه آيين و تشريفات تدوين و بررسي اصول قابل بازنگري و بازبيني متون قانون اساسي چگونه است. مثلا، آيا بافت عضوي نهاد بازنگري، مردمسالار است؟ آيا آيين بررسي اصول بازنگري شونده، خردمندانه و مردمسالار است؟ در نهايت، سومين مرحله، مرحله نهايي‌سازيِ تصميمِ بازنگري است. به عبارت ديگر، مرحله تصويب بازنگري است.

نظام‌هاي سياسي در هر کدام از اين مراحل، مي‌توانند مردم‌سالارانه يا غيرمردم‌سالارانه رفتار کنند. يعني يک نظام سياسي ممکن است در مرحله ابتکار، مردم‌سالارانه رفتار نکند اما در مرحله فرآيند يا در مرحله نهايي‌سازي، مردم‌سالارانه رفتار كند.

‌چه شيوه‌هايي براي مرحله ابتکار بازنگري وجود داشته يا قابل تصور است؟

در عرصه حقوق و در عالَم واقع مي‌توان چند شيوه ابتکار را متمايز کرد. در مرحله ابتکار، ابتکارهاي حکومتي و دولتي وجود دارد و گاهي اوقات، خود دولت مبتکر و آغازگر بازنگري مي‌شود، گاهي اوقات، پارلمان‌ها مبتکر بازنگري مي‌شوند و گاهي اوقات ابتکار مردمي(Popular) وجود دارد، يعني مردم با جمع کردن يک طومار يا چند ميليون امضا، به زمام‌داران تحميل مي‌کنند که قانون اساسي را بازنگري کنند. در ابتکار حکومتي و دولتي اين بحث مطرح مي‌شود که آيا يک نهاد حکومتي بايد آغازگر و مبتکر بازنگري باشد يا ابتکار مي‌تواند جنبه فردي هم داشته باشد.

‌براي بازنگري در قوانين اساسي، چه محدوديت‌هايي وجود دارد؟

بازنگري در قانون اساسي، با يک سري محدوديت‌ها مواجه مي‌شود. محدوديت‌ها و خطوط قرمز بازنگري، مي‌تواند موضوعي يا زماني باشد. محدوديت‌هاي موضوعي يعني اينكه قوه بنيانگذار يا به تعبير من، قوه بنيادگذار ثانويه، نمي‌تواند در برخي از اصول قانون اساسي دست‌کاري کند. مثلاً در قانون اساسي 1958 فرانسه، قوه بنيادگذار صلاحيت بازنگريستن در اصول جمهوري خواهانه را ندارد. يعني جمهوريت نظام را نمي‌تواند تغيير دهد. در جمهوري اسلامي ايران هم اصل 177 را داريم. محدوديت‌هاي موضوعي يعني اينكه موضوعاتي مثل حقوق بنيادين، حق حيات، حقِ بر تماميت جسماني، آزادي‌هاي فردي و گروهي، قابليت بازنگريستن را در بسياري از کشورها ندارند. يا مثلاً در برخي از کشورها سلطنت از امور غيرقابل بازنگري است.

محدوديت‌هاي زماني يعني اينكه بازنگري در قانون اساسي در برخي از زمان‌هاي خاص و وضعيت‌هاي اضطراري؛ مثل جنگ، بحران‌ها، زلزله و امور غيرمترقبه امکان پذير نيست.

‌قبل از ورود به بحث بازنگري قانون اساسي در نظام جمهوري اسلامي ايران، مي‌خواهيم گذاري داشته باشيم به شيوه تدوين قانون اساسي در جمهوري اسلامي ايران. آيا شيوه تدوين قانون اساسي در سال 58، دموکراتيک بوده است؟

به گمان من، تدوين و تصويب قانون اساسي جمهوري اسلامي ايران در سال 58 با يک شيوه مردم‌سالار رخ داد. براي اينكه ترديدي وجود ندارد که قانون اساسي، برآمده از يک انقلابِ مردمي و اسلامي بود. پس از انقلاب اسلامي هم، اصل نظام سياسي مورد تصويب مردم در يک پرسمان همگاني قرار گرفت. بنابراين، چهارچوب‌هاي کلي حاکم بر قانون اساسي، قبل از اينكه قانون اساسي تصويب شود، توسط مردم در يک رفراندوم به تصويب رسيد. در اينجا عنصر مردم‌سالاري کاملاً دخالت داشت. پس از اينكه چهارچوب نظام، يعني جمهوري و اسلامي بودن آن مشخص شد مردم، در همين چهارچوب، نمايندگان خود را براي حضور در مجلس مؤسسان يعني همان مجلسي که به خبرگان قانون اساسي مشهور شد، آزادانه انتخاب کردند.

در اين مجلس، کم و بيش از طيف‌هاي گوناگون مردم شرکت داشتند. به همين خاطر، مرحله ابتکار و تدوين قانون اساسي در جمهوري اسلامي، با رأي و نظر مردم و با حضور نمايندگان مستقيم ملت انجام شد. در نهايت، تصويب اين قانون اساسي يعني نهايي سازي آن نيز با رأي ملت انجام گرفت. به نظرم در اصلِ دموکراتيک بودن تدوين قانون اساسي، نمي‌توان ترديدي کرد. در اينجا، اين پرسش ممکن است مطرح شود که آيا در مرحله تدارک و تدوين، مجلسِ بررسيِ نهاييِ قانونِ اساسي به معناي واقعي کلمه حاکميت داشت يا خير؟ يعني آيا اين مجلس داراي صلاحيت تام و تمام براي وضع و تدوين اصول مورد نظر خود بود يا خير؟

پاسخ اجمالي اين است که مجلس خبرگان قانون اساسي داراي حاکميت بود اما در چهارچوب پيش‌بيني شده توسط همه پرسي پيشين. يعني در چهارچوب جمهوريت و اسلاميت. بديهي است که اين مجلس اجازه نداشت که خلاف جمهوريت و اسلاميت، اصلي را در قانون اساسي بگنجاند.

‌با توجه به اينكه موضوع بازنگري در قانون اساسي 58 پيش‌بيني نشده بود و در بازنگري سال 68 وارد قانون اساسي شد اين سوال مطرح است که چه ضرورت‌هايي باعث شد که موضوع بازنگري در قانون اساسي پس از ده سال، مطرح شود. دوم اينكه شيوه بازنگري و ترکيب هيأت و موضوعات مورد بازنگري چگونه بود؟

ضرورت بازنگري، چيزي نيست جز همگام شدن با اقتضائات زمان. اينكه چرا در سال 68 قانون اساسي را مورد بازنگري قرار داديم، يک پاسخ دارد: براي اينكه قانون اساسي 1358 که برآمده از فضاي ملتهبِ انقلاب بود، توان پاسخگويي به نيازهاي مديريتي، سياسي، اقتصادي و فرهنگي کشور را نداشت. قانون اساسي نمي‌توانست با مقتضيات زمان همگام شود. اين پاسخِ کلي است. اما پاسخ تفصيلي و جزئي اين است که نظام سياسي جمهوري اسلامي ايران در قانون اساسي 58 که برخي آن را جمهوري اول مي‌خوانند، رويکردهاي سياسي و مديريتي‌اش، رويکردهاي گروهي، مشارکتي و شورا محور بود.

10 سال تجربه‌اي که جمهوري اسلامي پشت سر گذاشت، حاکي از اين بود که مديريت گروهي و جمعي نتوانست پاسخ شايسته‌اي به نيازهاي اجتماعي و سياسي وقت بدهد. به عنوان مثال، قوه قضائيه کاملاً به صورت شورايي اداره مي‌شد و شوراي عالي قضايي داشتيم. اين قوه توسط يک رئيس، مديريت فردي نمي‌شد. در قوه مجريه نيز، رئيس‌جمهور و نخست وزير، مشترکاً قوه مجريه را اداره مي‌کردند. حتي در حوزه پارلمان هم کم و بيش، شوراي نگهبان و مجلس شوراي ملي، توأمان، فرآيند قانون‌گذاري را مديريت مي‌کردند. صدا و سيما هم به صورت شورايي اداره مي‌شد. شوراي رهبري هم در قانون اساسي پيش‌بيني شده بود.

اما بنا به مشکلاتي که در عمل پيش آمد و همه اين مشکلات شايد ناشي از فقدانِ انباشتِ تجربه در حوزه مديريت گروهي و مشارکتي بود، زمامداران وقت را به سمت انديشه تمرکز صلاحيت‌ها هدايت کرد و به اين سان تمرکز صلاحيت‌ها کم و بيش در همه عرصه‌ها، رخ داد. در عرصه مجريه، به حذف سِمت نخست وزيري رسيديم. در عرصه رهبري، شوراي رهبري دائمي يا به تعبير من، ولايت شورايي کلاً‌ حذف شد. در قانون اساسي 58، ولايت دائمي شورايي پيش‌بيني شده بود، يعني مي‌توانستيم به جاي يک رهبر فردي، يک شوراي رهبري سه يا پنج نفره داشته باشيم که در بلند مدت، هدايت کشور را بر عهده بگيرند. اين مفهوم کلاً‌حذف شد، البته در قانون اساسي فعلي، هنوز اصطلاحي به نام شوراي رهبري را در عنوان فصل هشتم داريم. اما اين شوراي رهبري با آن ولايت شورايي کاملاً‌ متفاوت است. اين شوراي رهبري که هنوز در قانون اساسي وجود دارد، شوراي موقت رهبري است.

در حالي که در قانون اساسي 58، شوراي دائمي رهبري وجود داشت. شوراي موقت رهبري که در اصل 111 پيش‌بيني شده، به اين صورت است که در مواردي که رهبر از انجام وظايف قانوني خود ناتوان يا بنا به هر دليلي از سمت خود برکنار شود يا فوت کند، تا هنگام معرفي رهبر، شورايي مرکب از رئيس‌جمهور، رئيس قوه قضائيه و يکي از فقهاي شوراي نگهبان به انتخاب مجمع تشخيص مصلحت نظام، همه وظايف رهبري را به طور موقت بر عهده مي‌گيرد. اين شورا، شوراي موقت رهبري است. بنابراين در قانون اساسي فعلي، اساساً ولايت شورايي نداريم. در حوزه رهبري، انديشه ولايت شورايي حذف شد و ولايت جنبه فردي پيدا کرد. در قوه قضائيه و صدا و سيما نيز تمرکز مديريت کاملاً اتفاق افتاد.

اما درباره اينكه اصل بازنگري در قانون اساسي 58 پيش‌بيني نشده بود، بايد گفت ما چه تشريفات و آيين‌هاي بازنگري در قانون اساسي را پيش‌بيني بکنيم يا نکنيم، ناگزير از انجام بازنگري هستيم. بنابراين، جمهوري اسلامي ايران هم در سال 68، به يک قاعده ناگزير عمل کرد. چاره‌اي جز اين وجود نداشته و وجود نخواهد داشت که ما بايد قانون اساسي را در بازه‌هاي زماني بازنگري کنيم.

‌برخي عقيده دارند که به دليل پيش‌بيني نشدنِ بازنگري در قانون اساسي 58، بازنگري سال 68 قانوني نبوده است. نظر شما چيست؟

درباره اينكه گفته مي‌شود، آن بازنگري، قانوني نبوده است، اين مسأله جاي تفصيل دارد. اگر قانوني نبودن به اين معناست که در متن قانون اساسي، بازنگري پيش‌بيني نشده بود، حق با شماست. اما گفتم که فلسفه قانون اساسي با تحول و همگام شدن با اراده عمومي مخالف نيست و نمي‌توان به بهانه پيش‌بيني نشدن سازوکار بازنگري در يک قانون اساسي، تا ابد از اصلاح آن خودداري کرد. اين موضع نيز به نحوي بر خطاناپذير بودنِ اعمالِ بشرِ غيرمعصوم تأکيد مي‌کند.

‌چرا با گذشت بيش از 20 سال، هنوز بازنگري مجدد در قانون اساسي صورت نگرفته است؟ آيا ضرورت‌هايي که در سال 68 منجر به بازنگري قانون اساسي شد، در طول اين 22 سال وجود نداشته است؟

اينكه گفته مي‌شود، قانون اساسي در طول 22 سال گذشته، بازنگري نشده است، من با اين حرف کاملاً‌ مخالفم. به اعتقاد من، قانون اساسي جمهوري اسلامي ايران، بارها پس از سال 1368، بازنگري شده است! اما بازنگري‌هايي که در قانون اساسي صورت گرفته، بازنگري رسمي و اعلام شده نبوده است. به گمان من، قانون اساسي جمهوري اسلامي ايران، بعد از سال 68 بارها توسط رويه دادرس اساسي يعني شوراي نگهبان، سياست‌هاي کلي و سازوکارهاي ديگر بازنگري شده است، ما اسم اين‌ها را بازنگري‌هاي اعلام نشده و بازنگري‌هاي عرفي مي‌گذاريم. عرف‌هايي در حقوق اساسي جمهوري اسلامي ايران شکل گرفته است که به صورت زيرپوستي، قانون اساسي را در عمل مورد بازنگري قرار داده‌اند.

‌ارزيابي شما نسبت به اين نوع بازنگري چيست؟

نگاه منفي به اين نوع بازنگري ندارم چرا که معتقدم اگر يک قانون اساسي بازنگري نشود، تبديل به يک سنگواره و يک قانون فراموش شده و مسکوت خواهد شد. به همين دليل در ايران در عمل، چه از طريق سياست‌هاي کلي و چه از طريق سازوکارهاي ديگر، قانون اساسي را بازنگريسته‌ايم اما اين اتفاق، به صورت رسمي نيفتاده است.

اما دليل اينكه چرا در طول 22 سال گذشته بازنگري رسمي انجام نشده، اين بوده که متأسفانه فضاي سياسي کشور، يک فضاي بازنگري‌پريش بوده است. يعني يک فوبي بازنگري در عرصه سياسي کشور وجود داشته که معتقد بوده‌اند که بازنگري کار خطرناکي است. البته به لطف خداي متعال، با سخنراني‌ها و جهت‌دهي‌هاي اخير رهبري در کرمانشاه، اين بازنگري-پريشي به کلي از بين رفت. به نظر مي‌رسد با رويکردهاي اخير رهبري نظام، مخالفان بازنگري خلع سلاح شده و فضا براي انجام بازنگري فراهم شده است.

‌چه اصول و مفاهيم مهمي در قانون اساسي فعلي وجود دارد که نياز است در بازنگري اصلاح شوند؟

به نظرم با يک بررسي دقيق در تک تک فصول و اصول قانون اساسي، مي‌توان به اين پرسش پاسخ داد. بايد اصول اجرانشدني قانون اساسي را کشف کرد. بايد اصولي را که ابهام دارند و مديريت سياسي کشور را دچار دوگانگي و تزلزل مي‌کنند رصد کرد و مورد بازانديشي و بازبيني قرار داد. به عنوان مثال، بازنگريستن در اصل 44 قانون اساسي، يک امر صد در صد الزامي است. بازنگريستن در اصل 71 قانون اساسي و ترسيم دقيق و خردمندانه قلمروي آيين‌نامه و قانون در جمهوري اسلامي کاملاً‌ ضروري است. بازنگريستن در اصول مربوط به صدا و سيما نيز کاملاً ضروري است. عرصه‌هاي گوناگوني در قانون اساسي وجود دارد که مي‌توان براي کارآمدتر کردن نظام، آنها را مورد بازبيني و بازنگري قرار داد.

نظر شما نسبت به پيش‌بيني برخي نهادهاي جديد در قانون اساسي چيست؟ اخيراً يکي از اعضاي هيأت رئيسه مجلس، از ضرورت تأسيس مجلس سنا سخن گفته است و برخي نيز موضوع تبديل شدن مجمع تشخيص مصلحت نظام به مجلس سنا را مطرح مي‌کنند.

هيچ منعي ندارد که در صورت وجود توجيه لازم، زمامداران عرصه سياست و مديريت در کشور براي کارآمدسازي مديريت سياسي کشور، نهاد سياسي جديدي را تأسيس کنند. تشکيل نهادهاي جديد نمي‌تواند با مخالفت حقوقدانان روبرو شود. اما نکته‌اي که به گمان من مغفول مي‌ماند اين است که چه نهادي تأسيس شده، چه نهادي حذف شود و کدام نهاد جايگزين ديگري شود.

اصلاً موافق تبديل مجمع تشخيص مصلحت نظام به مجلس سنا نيستم. معتقدم که اساساً مجمع تشخيص مصلحت نظام، نهادي است که مي‌تواند کاملاً در نهاد دادرسي اساسي، يعني شوراي نگهبان ادغام شود (رک. به سخنراني اخير بنده تحت عنوان مصلحت-باني شوراي نگهبان که در همايش مصلحت و حقوق بشر در دانشگاه شهيد بهشتي انجام شد). اما از طرف ديگر مجمع تشخيص و مجلس سنا را قابل مقايسه نمي‌دانم. شايد تشکيل مجلس سنا در يک نظام سياسي امري ضروري باشد، اما ربطي به مجمع تشخيص مصلحت نظام ندارد. مجلس سنا، مجلس دومي است که نماينده محل در مرکز است. مجلس سنا يا مجلس دوم، مجلسي است که براي دفاع از منافع شهرستان‌ها، استان‌ها و ايالت‌ها در مرکز تشکيل مي‌شود. اين مجلس از لحاظ ترکيب عضوي، مردم‌سالار است. اکثر نمايندگانِ حاضر در اين مجلس، نماينده مستقيم يا غيرمستقيم مردم هستند.

به اين خاطر شايد بتوان شوراي عالي استان‌ها را به مجلس دوم تشبيه و تبديل کرد. کارکرد و صلاحيت‌هاي اين مجلس مشابه کارکردها و صلاحيت‌هاي مجلس اول يا مجلس نمايندگان است. مجالس سنا در آمريکا و فرانسه را در نظر بگيريد. همان طور که اين مجالس، صلاحيت ابتکار و تصويب قانون را دارند، مجلس اول يا نمايندگان هم دارد. يعني در اکثر کارکردها، بين اين دو مجلس، مشابهت وجود دارد. تنها نکته‌اي که وجود دارد اين است که مصوبه‌اي که به تصويب مجلس اول مي‌رسد الزاماً بايد به تصويب مجلس دوم نيز برسد و برعکس، مصوبات مجلس دوم نيز بايد به تصويب مجلس اول برسند.

همين رفت و آمد گهواره‌اي مصوبات، قوانين را پخته‌تر مي‌کند اما آن چيزي که در کشور ما مغفول مانده، اين است که صلاحيت‌هاي مصلحت‌بانيِ مجمع تشخيص مصلحت، اصولاً برعهده شوراي نگهبان است. يعني شوراي نگهبان است که منطقاً و اصولاً در فرآيند دادرسي اساسي بايد مصلحت‌شناسي و مصلحت‌باني نيز بکند. گرچه شوراي نگهبان با تفسير خاصي که از شرع و قانون اساسي دارد، از ورود به اين عرصه در عالَم نظر، خودداري مي‌کند اما برداشت من اين است که شوراي نگهبان، صد در صد مصلحت‌ستيز نيست و اين شورا مصلحت‌باني مي‌کند اما با رويکردي خاص.به زودي کتاب مربوط به مجلس سنا يا دوم را در مجموعه فرهنگ حقوق عمومي منتشر خواهيم کرد.

‌آيا پيش‌بيني دادگاه قانون اساسي در قانون اساسي جديد ضرورت دارد؟

ايده تشکيل دادگاه قانون اساسي در ايران، ناشي از عدمِ درکِ نظريه دادرسيِ اساسي است و بنده هم اين سخن را پيش از اين در پژوهشي که براي مرکز پژوهش‌هاي مجلس انجام دادم، مدلّل کرده‌ام. آموزه دادرسي اساسي و نهاد شوراي نگهبان، به معناي واقعي کلمه همان دادگاه قانون اساسي است. در تعريف دادگاه قانون اساسي يا دادرسي اساسي مي‌گوييم مجموعه کنش‌ها و سازوکارهايي که هدف آن، صيانت از برتري قانون اساسي است.

به گفته لويي فاورو، نويسنده کتاب دادگاه‌هاي قانون اساسي (انتشارات جنگل)، نهادي که چنين صلاحيتي را برعهده دارد، در کشورهاي مختلف، اسامي و عنوان‌هاي مختلف دارد. اين نهاد، به نام‌هاي ديوان عالي قانون اساسي، دادگاه عالي قانون اساسي، کميته قانون اساسي و غيره مشهور است. در فرانسه، به آن شوراي قانون اساسي مي‌گويند. در ايران، «شوراي نگهبان» گفته مي‌شود. تمام اين واژه‌هاي متعدد، بيانگر يک معناست. بيانگرِ نهادِ دادرسيِ اساسي است. پس، قانون اساسي، نهادي به نام شوراي نگهبان را پيش‌بيني کرده که اين نهاد همان دادگاه قانون اساسي است. البته مي‌توان اين ايراد را گرفت که بافت عضوي و کارکردهاي شوراي نگهبان و برخي از صلاحيت‌هاي اين نهاد شباهتي به ديگر دادگاه‌هاي قانون اساسي ندارد.

مثلاً برخي از دادگاه‌هاي قانون اساسي، صلاحيت رسيدگي به اختلافات قواي سه‌گانه را هم دارند. يعني صلاحيت حل اختلاف و تنظيم روابط بين قوا را هم دارند. برخي از دادگاه‌هاي قانون اساسي، صلاحيت رسيدگي به جرايم سياسي را هم دارند مثل دادگاه قانون اساسي آلمان که مي‌تواند به جرايم احزاب هم رسيدگي کند. شايد بتوان اين ايرادها را گرفت که شوراي نگهبان اين دست از صلاحيت‌ها را ندارد اما اينكه بياييم در کنار يک نهاد موجود، يک نهاد ديگري به نام دادگاه قانون اساسي تأسيس کنيم، حاکي از عدم توجه و درکِ درستِ مفهومِ دادرسيِ اساسي است. ما در حال حاضر دادگاه قانون اساسي در نظام حقوقي خود را داريم اما مي‌توان در صلاحيت‌ها،کارکردها و بافت عضوي اين نهاد، يعني شوراي نگهبان، بازنگري کرد. بازنگريستن در اين موارد در حال حاضر ضروري است.

‌آيا ضرورت دارد، هيأت عالي حل اختلاف بين قوا وارد قانون اساسي جديد شود؟

در اينكه يک نهادي بايد وجود داشته باشد که روابط قواي مختلف را تنظيم کرده و اختلافات آنها را حل کند، ترديدي نيست. در اينكه عرصه حکمراني و سياست، عرصه چالش‌ها و منازعات و اختلافات است، ترديدي وجود ندارد. اما پرسش اين است که شيوه‌هاي حل اختلافات بايد چگونه باشد؟ آيا حل اختلاف و تنظيم روابط بين قوا بايد با شيوه فردي انجام گيرد يا به شيوه نهادي و گروهي. آنچه که در قانون اساسي ايران در بند 7 اصل 110قانون اساسي پيش‌بيني شده، اين است که حل اختلاف و تنظيم روابط قواي سه‌گانه يک صلاحيت فردي و شخصي است که به مقام رهبري اعطا شده است. اما خوشبختانه رهبري تلاش کردند تا با تشکيل هيأت عالي حل اختلاف و تنظيم روابط بين قوا اين صلاحيت فردي را تبديل به يک صلاحيت نهادي کنند.

بنابراين در اين زمينه هم در اصل قضيه يعني اينكه بايد يک مرجعي وجود داشته باشد تا اختلافات قواي سه‌گانه را حل کند، ترديدي نيست اما چون بسياري از اختلاف‌ها برخاسته از قوانين موضوعه و به خصوص قانون اساسي است، تمرکز اين صلاحيت در شوراي نگهبان ضروري است. به گمان من اگر مصلحت‌باني و حل اختلاف و تنظيم روابط قوا صراحتاً در زمره صلاحيت‌هاي شوراي نگهبان قرار بگيرد، بهتر است تا ما براي هر کدام از اين وظايف، نهادهاي جداگانه‌اي را تأسيس کنيم. تمام اين وظايف در زمره وظيفه دادرس اساسي است.

توصيه مشفقانه من اين است که شوراي نگهبان يا نهادِ دادرسِ اساسي به صورت کامل، در همه حوزه‌ها و عرصه‌هايش مورد بازبيني قرار بگيرد و پاره‌اي از صلاحيت‌هاي غيرمرتبط با وظايف ذاتيِ شوراي نگهبان از او ستانده شود و صلاحيت‌هاي ذاتيِ مرتبط با فلسفه وجودي اين شورا، از جمله صلاحيت مصلحت‌باني و صلاحيت حل اختلاف و تنظيم روابط بين قوا به او بازگردانده شود و سازوکارهاي کارکردي اين نهاد به گونه‌اي تعبيه شود که بتواند در جامعه از مقبوليت اجماعي برخوردار شود.

‌آيا ضرورت دارد که راه‌اندازي راديو و تلويزيون خصوصي در قانون اساسي جديد ذکر شود؟

امروزه مقاومت در برابر رسانه‌هاي خصوصي، اساساً خردمندانه و امکان‌پذير نيست. جهت‌گيري قانون اساسي هم در جهت تقويت آزادي‌هاي عمومي، سياسي، فرهنگي و فکري مردم است. در بازنگري قانون اساسي بهتر است، مانند آزادي مطبوعات، صراحتاً حق تأسيس رسانه و آزادي رسانه‌اي در عرصه‌هاي مختلف تأسيسي، محتوايي، مديريتي و مالي پيش‌بيني شود تا اين ابهام‌ها از بين برود.

‌آيا ترکيب پيش‌بيني شده در اصل 177 قانون اساسي براي بازنگري، ترکيب مناسبي است و برآيند افکار عمومي است؟

قبل از اينكه به اين پرسش پاسخ بدهم به اين نکته اشاره مي‌کنم که بازنگري در قانون اساسي ايران گرچه در مرحله ابتکار و مرحله فرآيند، ممکن است کمتر جنبه مردم‌سالارانه داشته باشد، اما در نهايت به تصريح اصل 177 قانون اساسي، نهايي‌سازي بازنگري بايد از طريق پرسمان همگاني يعني با رأي ملت انجام شود. «مصوبات شوراي بازنگري پس از تأييد و امضاي رهبري بايد از طريق مراجعه به آراء عمومي به تصويب اکثريت مطلق شرکت‌کنندگان در همه‌پرسي برسد.» بنابراين هر برداشتي که از ترکيب شوراي بازنگري داشته و هر تفسيري که از ابتکار بازنگري داشته باشيم، در نهايت محصول شوراي بازنگري بايد به تأييد نهايي ملت برسد.

يعني بدون برگزاري پرسمان همگاني، امکان بازنگري رسمي در قانون اساسي وجود ندارد. البته در فرآيندها و در مسأله ابتکار مي‌توان تحليل‌هاي انتقادي هم ارائه داد اما نتيجه کار چندان تفاوتي نمي‌کند. آنچه مي‌توان انتظار داشت اين است که حداقل در مواردي که امکان حضور اشخاص مستقل پيش‌بيني شده مثل سه نفر از دانشگاهيان، 10 نفر از نمايندگان مجلس، 10 نفر به انتخاب رهبري، شخصيت‌هاي مستقل و افراد حاضر در عرصه عمومي به عضويت شوراي بازنگري دربيايند تا فرآيند بازنگري متهم به دولتي شدن نشود.

‌تغيير نظام حقوقي فعلي به نظام پارلماني را تا چه ميزان ضروري مي‌دانيد؟

در حال حاضر هيچ ضرورتي براي تغيير نظام اجرايي کشور از نيمه رياستي به پارلماني وجود ندارد. اگر موضوع تغيير نظام اجرايي با استدلال پاسخگو نبودن رئيس‌جمهور صورت مي‌گيرد، بايد بگويم قانون اساسي به‌اندازه کافي اصول گوناگوني را براي نظارت‌پذير کردن رئيس‌جمهور پيش‌بيني کرده است. شايد در قانون اساسي ايران، هيچ مقامي به‌اندازه رئيس‌جمهور، نظارت‌پذير نيست. ما اصل 122 را هميشه مثال مي‌زنيم که مي‌گويد: «رئيس‌جمهور در حدود اختيارات و وظايفي که به موجب قانون اساسي يا قوانين عادي به عهده‏ دارد، در برابر ملت و رهبر و مجلس شوراي اسلامي مسوول است. » در اصل 89 هم پيش‌بيني شده که رئيس‌جمهور در برابر قوه قضائيه مسوول است. يعني اگر به وظايف قانوني خود عمل نکند، ديوان عالي کشور مي‌تواند او را محاکمه کند يا اگر رئيس‌جمهور مرتکب يک جرم شود، محاکم عمومي مي‌توانند او را محاکمه کنند.

مطابق اصل 140 قانون اساسي، رسيدگي به اتهام رئيس‌جمهور، معاونان او و وزيران در مورد جرايم عادي با اطلاع مجلس شوراي اسلامي در دادگاه‌هاي عمومي دادگستري انجام مي‌شود. بنابراين، اساساً رئيس‌جمهور مصونيت قضائي نيز ندارد. يعني يک نماينده مجلس حداقل مصونيت پارلماني دارد اما رئيس‌جمهور مطابق تصريح قانون اساسي، مصونيت قضائي هم ندارد. بنابراين کساني که با تمسک به بهانه مسووليت‌ناپذير بودن رئيس‌جمهور، به دنبال حذف سِمَت رياست جمهوري در ايران هستند، شايد حسن نيتي نداشته باشند و در نهايت شايد بخواهند نظام و مردم را از يک کنش سياسي مردم‌سالار محروم کنند. به همين خاطر است که پاسخگو نبودنِ رئيس‌جمهور و نظارت‌پذير نشدن او اساساً به کاستي‌ها و نقاط ضعف قانون اساسي برنمي‌گردد بلکه به معادلات سياسي برمي گردد.

‌خطوط قرمز و محدويت‌هاي بازنگري قانون اساسي جمهوري اسلامي تا چه ميزان مانع بازنگري مي‌شوند؟

نمي‌توان از منظر حقوقي، هيچ نظام سياسي را پيش‌بيني کرد که فاقد خطوط قرمز بازنگري باشد. به بيان ديگر، هر نظامي ناچار از داشتن يک دسته از اصول فراقانون اساسي (Supra constitutional) است. اما آنچه که قابل بحث است اين است که چه مواردي بايد جزو اصول فراقانون اساسي تلقي شود. يعني چه مواردي جزو خطوط بازنگري است. ديدگاه من اين است که هر چقدر تعداد خطوط قرمز يعني اصول فراقانون اساسي و غيرقابل بازنگري بيشتر باشد، به همان اندازه دست اراده عمومي و حاکم واقعي، يعني مردم بسته‌تر خواهد شد، به همين خاطر است که منطق حقوقي و مردم‌سالار به ما حکم مي‌کند که در پيش‌بيني خطوط قرمزِ بازنگري بايد رفتار حداقلي پيشه کرد.

يعني حداقل‌ها را پيش‌بيني کرد و حداکثرها را به گذر زمان و اراده عمومي مردم مسلمان يا غيرمسلمان آن جامعه وانهاد. اما در اينكه حتماً بايد خطوط قرمزي وجود داشته باشد، ترديدي نيست. مثلاً نمي‌توانيم ترديد کنيم که حقوق بنيادين مردم و حق تعيين سرنوشت مردم بايد جزو خطوط قرمز باشد. چون پيش‌بيني نشدن اين خطوط قرمز در قانون اساسي، به منزله پيش‌بيني امکان خودکشي يک ملت است.

برداشت معمول از مطالب فقط با ذکر منبع به صورت کامل یعنی با دکر عبارت «ماهنامه مهرنامه»، تاریخ و شماره مجله آزاد است. بازنشر کلی مطالب مجله به هر نحوی، اعم از چاپی، دیجیتالی یا مجازی ممنوع است.